2013년 공정거래법 개정에 따른 전속고발제도의 변화와 고발요청권 확대 및 공정거래위원장의 고발의무에 관한 법적 해석 doc_id PCY_201711020541214241_2

공정거래법 위반사건에 대한 공정거래위원회의 전속고발권에 대하여 폐지 논란이 계속되어 오던 중, 2012년 대통령 선거에서 전속고발권 폐지가 공약으로 채택되었고 그에 대한 이행으로 2013년 6월 공정거래법 중 전속고발제도가 규정된 제71조가 개정되었다. 주요내용은 공정거래위원회에 대한 고발요청기관이 기존 검찰총장 외에 감사원장, 중소기업청장, 조달청장으로 확대된 것이고, 고발요청을 받은 공정거래위원장에게 고발의무를 부여된 것이다. 이와 별도로 제22조의2 제1항에 불법공동행위 자진신고자 등에게 형사고발을 면제할 수 있는 규정도 신설되었다. 이로서 전속고발제도는 고발요청권자인 검찰총장 등에 대하여는 사실상 폐지라는 커다란 변화를 맞이하게 되었고 이와 아울러 고발요청권의 범위, 그 효과, 자진신고자 등에 대한 형사고발 면제 규정과의 관계 등과 관련 여러 가지 해석이 필요한 상황이 되었다. 2013년 6월 개정된 공정거래법에서는 제71조 제4항과 제5항을 신설하여 고발요청권자를 기존 검찰총장에서 감사원장, 조달청장, 중소기업청장으로 확대하고, 고발요청을 받은 공정거래위원장에게 고발의무를 부여하였다. 즉, 제4항에서는 “공정거래위원회가 제2항에 따른 고발요건에 해당하지 아니한다고 결정하더라도 감사원장, 조달청장, 중소기업청장은 사회적 파급효과, 국가재정에 끼친 영향, 중소기업에 미친 피해 정도 등 다른 사정을 이유로 공정거래위원회에 고발을 요청할 수 있다.”고 규정하여 고발요청권자를 확대하였다. 제5항에서는 “제3항 또는 제4항에 따른 고발요청이 있을 때에는 공정거래위원회 위원장은 검찰총장에게 고발하여야 한다.”고 규정하여 고발요청에 따른 공정거래위원장의 고발의무를 신설하였다. 이와 별개로 제22조의2(자진신고자 등에 대한 감면 등) 제1항 후단에 “…, 제71조에 따른 고발을 면제할 수 있다.”는 내용을 추가하여 자진신고자 등에 대하여 과징금 등의 감면 외에 형사고발을 면제할 수 있는 근거규정을 신설하였다. 검찰총장, 감사원장 등이 고발요청권을 행사하였을 경우, 공정거래위원장은 검찰총장에게 고발하여야 한다.(공정거래법ㆍ제71조 제5항)즉 공정거래위원장은 고발요청권 행사요건 충족여부에 대한 판단을 할 권한없이 고발의무만을 갖는다고 할 것이다. 공정거래위원장은 중대 명백한 사안이 아니라는 이유로 혹은 사회적 파급효과가 크지 않다는 이유로 고발요청을 거부할 수 없는 것이다. 개정전 공정거래법에서는 고발요청권자인 검찰총장이 고발요청을 할 수 있다고만 규정하고 이에 대한 공정거래위원회의 의무규정이 없었다. 그래서 공정거래위원장이 고발요청을 거부하였을 때, 이를 다툴 방법이 없어 전속고발권에 대한 견제장치로서인 고발요청권의 실효성이 부족하였는데, 이를 전면 개선한 것이다. 전속고발권에 관한 규정인 제71조 제1항과 고발의무에 관한 규정인 제2항에서는 그 주체를 “공정거래위원회”라고 표현하고 있음에 반하여, 고발요청권 행사에 따른 고발의무에 관한 규정인 같은 조 제5항에서는 의무의 주체를 공정거래위원회가 아닌 “공정거래위원장”이라고 규정한 것은 위와 같은 고발요청권 행사에 관하여 기관인 공정거래위원회의 판단이나 의결에 따라서가 아닌, 고발요청을 받은 공정거래위원회의 기관장인 “공정거래위원장”이 즉시 고발토록 하기 위한 것으로 보인다. 그래서 고발요청권 행사에 따른 고발 의무의 주체는 공정거래위원회가 아니라 공정거래위원장이 될 것이고, 공정거래위원회의 개최는 필요없이 기관장인 공정거래위원장이 검찰총장에게 즉시 고발하여야 할 것이다. 이는 대통령 공약사항인 공정거래위원회의 “전속고발권 폐지”를 이행하는 취지의 개정과정에서 규정된 것이라는 점에 비추어도 입법취지에도 맞는 해석이라고 본다. 공정거래법 제71조 제2항에 “공정거래위원회는 제66조 및 제67조의 죄 중 그 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발하여야 한다.”라는 규정이 신설되었다. 즉 공정거래위원회에서는 전속고발권을 행사할 수 있지만 “객관적으로 명백”, “중대”, “경쟁질서를 현저히 저해”라는 3가지 요건이 충족되는 사안의 경우에는 고발을 하여야 하는 의무를 가지게 되었다. 이에 따라 공정거래위원회는 『독점규제 및 공정거래에 관한 법률 등의 위반행위의 고발에 관한 공정거래위원회의 지침』을 제정하였다. 위 지침에 따르면 위반행위의 내용이나 정도에 따라 일정점수를 부여하고 기준점수 2.5 내지 2.7 이상이면 고발하는 것을 원칙으로 하게 되었다. 제71조 제3항에서 “검찰총장은 제2항의 규정에 의한 고발요건에 해당하는 사실이 있음을 공정거래위원회에 통보하여 고발을 요청할 수 있다”고 규정하고 있으므로 “위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우”이어야할 것이다. 즉 객관적인 명백 중대 ․ 경쟁질서에 대한 현저한 저해 등이 그 요건이라 할 것이다. 우선 위 세 가지 요건이 모두 충족되어야 할 것이다. 객관적으로 명백하기는 하지만 중대하지 아니하거나 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정되는데 객관적으로 명백하지 않은 경우는 해당되지 않을 것이다. 그러면 어떤 경우에 객관적 명백 중대 경쟁질서에 대한 현저한 저해에 해당되는가에 대한 해석이 필요할 것이다. 이는 첫째 앞에서 거시한 (주)에이스침대 사건에서 헌법재판소의 결정내용인 “…행위의 위법성과 가벌성이 중대하고 피해의 정도가 현저하여 형벌을 적용하지 아니하면 법 목적의 실현이 불가능하다고 봄이 객관적으로 상당한 사안…”이 그 기준이 될 것이다. 둘째로 구체적인 기준은 공정거래위원회가 고발지침에 거시한 세부평가지준이 참고가 될 것이다. 공정거래법 제71조 제4항에서 “공정거래위원회가 제2항에 따른 고발요건에 해당하지 아니한다고 결정하더라도…”라고 규정하고 있고, 제2항은 “제66조 및 제67조의 죄 중 그 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발하여야 한다.”고 규정하고 있어 모든 사건이 아닌 ‘공정거래위원회에서 결정한 사건’ 특히 ‘위법하다고 인정한 사건’의 범위 내에서 고발요청권을 행사할 수 있다고 해석된다. 제71조 제2항이 최소한 위법이 인정되는 것을 전제로 그 위반 결과를 가지고 고발여부를 판단하도록 되어있기 때문이다. 즉 공정거래위원회가 조사한 후 위법하다고 인정은 하였으나, 과징금 · 시정명령 등의 행정처분만 하고 고발에 이르지 않은 사건 중에서 고발 요청권을 행사할 수 있다는 것이다. 공정거래위원회에 조사 및 판단을 거치지 않은 사건, 즉 감사원 등이 관련 조사 중 발견하여 공정거래법에 위반된다고 판단하는 사건은 고발요청권의 대상이 되지 않는 것이다. 이러한 사건이 발견되면 공정거래위원회에 조사의뢰나 이첩을 하여 공정거래위원회의 판단을 기다려 봐야 할 것이다. 아울러 공정거래위원회가 위법하다고 판단하지 않은 사건 즉 무혐의 의결을 한 사건도 고발요청대상이 되지 않는다.