검찰권의 사법적 성격과 정치적 중립성 확보를 위한 제도적 독립 및 공정성 강화의 필요성 doc_id PCY_201711071123211701_1

우리에게 검찰은 어떤 존재일까? TV 드라마나 영화에선 진실과 비리를 파헤치는 정의의 사도로 그려지기도 하지만, 현실에서는 정치권과 시민사회로부터 그 공정성을 의심받는 ‘정치집단’, ‘권력의 하수인’이라는 비난이 끊이지 않고 있다. 이는 수사와 기소권에 내재하는 적극적 권력, 즉 법원의 재판권처럼 검사의 기소가 있어야 재판권을 행사할 수 있고 그 권한도 주로 판단권에 중심이 있는 것이 아니라 스스로 범죄를 찾아 절차를 개시할 수 있고, 나아가 수사에 의해 증거를 수집하여 사건을 형성하여 나가는 권력이라는 성격에 기인한다고 본다. 이에 따라 기존의 학연･지연･혈연을 넘어 이념적･세대적 갈등으로까지 정치적 이해관계가 확대된 우리나라의 특수한 상황에서 권력을 가진 사람은 수사와 기소를 담당하는 검찰권을 장악하여 자기에게 유리한 환경을 만들고 싶은 욕망을 추구하는 반면, 권력을 잃고 그 권력을 다시 찾으려는 사람들에게는 반대의 입장에서 검찰권을 자신의 편으로 만들고 싶거나 적어도 중립성을 요구하기 위하여 끊임없이 검찰을 비난할 수밖에 없을 것이다. 검찰수사가 표적사정이라거나 기획사정이 아닌가 라는 문제가 계속 제기되는데, 이는 특정한 정치목적을 달성하려고 하거나 정치보복을 하고자 할 때 가장 손쉬운 수단인 검찰을 통해 그 비리를 추적하는 관행이 내려왔기 때문이다. 특히 권력형 부정부패사건이 발생할 때마다 ‘살아있는 권력’인 집권층의 비리의혹에 대해서는 검찰이 의혹해소 차원에서 애초에 소극적으로 수사에 임하거나 ‘봐주기수사’로 관대하게 처리하는 반면, 집권층의 반대세력에 대해서는 검찰수사가 처음부터 정적 제거의 정치적 수단으로 악용된다는 의혹 속에서 ‘표적수사’라는 비판이 자주 제기된다. 즉, 국민적 관심이 집중된 사건에서 검찰은 줄곧 ‘법과 원칙’을 강조했지만, 외관상 국민들 눈높이에 한참 부족한 사건처리가 반복되어 국민불신이 고조된 상황이다. 이에 따라 현 집권층에 대한 반대세력은 검찰의 정당한 수사활동마저 정치사정이라고 강변하여 자신의 잘못을 중화하려고 함으로써 검찰의 신뢰도는 논란의 소용돌이 속에 계속 함몰되어 있을 수밖에 없었던 것이 지난날의 검찰모습이다. 그간 검찰개혁과 관련된 논의의 대부분도 정치적 의혹사건의 부실처리, 각종 검찰관련 게이트사건, 법조비리 사건 등에서 촉발되었는데, 이를 내용에서 본다면 많은 부분이 ‘검찰의 정치적 중립성 및 수사의 공정성 확보’에 집중되었다고 볼 수 있다. 이는 국민이 바라는 검찰개혁의 방향에 대한 YTN 국민신문고 “바로 서는 대한민국, 2017人에게 묻다” 여론조사 결과, 수사의 공정성 확보(34.5%), 검찰권한 축소(27.0%), 비리 전담기구 설치(19.3%), 인사권 독립(15.4%)의 순위로 응답이 이루어진 것은 물론, 과거 민주당 법제사법위원회 소속 의원들이 대한변호사협회 소속 변호사 323명을 대상으로 공동 설문조사를 벌인 결과, 응답자의 78.8%가 검찰이 ‘중립적이지 못하다’고 답했으며, 검찰의 수사관행에 대해서도 응답자의 76.1%가 ‘부적절하다’고 답한 통계도 별반 다르지 않다. 그러나 검찰이 행사하는 검찰권, 즉 수사와 기소에 관한 권리는 형사처벌을 위해 형사절차를 개시하고 재판을 받게 하는 적극적 권한이다. 왜냐하면 대부분 범죄의 경우 한쪽에 범죄자가 있고, 다른 한쪽에는 법익을 침해당한 주체가 있으므로 양자 간에 범죄의 존부, 즉 유･무죄와 처벌의 양, 즉 형량에 대하여 첨예한 이해관계가 대립되는데, 재판 결과의 대부분은 수사단계에서 수집되는 증거들에 의하여 결정되기 때문이다. 따라서 재판뿐만 아니라 수사나 기소의 전 영역에 불편부당의 공정성과 진실발견으로 정의를 세우고자 하는 ‘사법적 이념’이 필요한 것이다. 그래서 후술하는 것처럼, 대륙법계에서는 재판뿐만 아니라 수사와 기소도 광의의 의미에서 사법 (Justiz)에 포함시켜 제도를 만들어 온 것이다. 즉, 규문시대에 판사가 모두 관장하던 재판과 수사 및 기소에 대하여 프랑스 혁명 후에 검찰제도가 도입되면서 판사와 마찬가지의 사법관인 검사를 도입하여 수사와 기소를 맡게 한 것이다 그런데 법원이 기관적으로 검찰과 함께 법무부에 속하여 판사와 검사의 사법관적 성격을 제도적으로 유지하고 있는 프랑스나 독일과 달리, 우리나라나 일본은 제2차 대전 후에 법원을 행정부로부터 분리하여 법원을 ‘사법부’라고 부르게 되면서, 사법권하면 법원의 재판권을 의미하는 것으로 되어 수사나 기소의 사법적 성격에 대한 이해가 점점 희박해지는 경향이 있다. 위에서 언급한 ‘수사는 경찰이, 기소는 검찰이 전담’하도록 하는 주장도 이러한 연유에서 나오고 있는 것 같다. 그러나 범죄가 발생하면 국가형벌권이 부과되어야 하는 것이 국가적 요청이며, 이러한 국가형벌권의 행사절차는 수사개시와 수사종결에 이어 소추절차로 연속적으로 이어지게 되고, 재판절차가 완결되면 비로소 형벌이 과하여지게 되는데, 그 일관된 과정을 三分하여야 한다는 이론은 입법･행정･사법의 정립된 삼권을 나누는 삼권분립의 원리와는 전혀 무관한 주장이다. 결국 우리나라 검찰의 행태에 대한 비판은 별론으로 하고, 수사나 기소와 같은 분쟁해결적 성격이나 정의의 이념에 따른 공정 및 객관성 유지의 필요성 등을 감안하면 그 성격에 대한 특별한 이해가 필요한 것이며, 어떻든 이러한 이유로 대륙법계 국가에서는 검사를 ‘(준)사법기관’으로 부르고 있는 것이다. 검찰청은 행정조직상으로 법무부에 소속되어 있으므로 검찰권의 행사에 관하여 궁극적으로는 행정부가 책임을 져야 한다. 여기서 검찰사무에 관한 최고감독권을 어떠한 행태로든 법무부장관에게 인정할 필요가 있다. 그러나 검찰사무는 형사사법의 운용에 중대한 영향을 갖고 있으므로 검찰권의 행사는 항상 공익의 대표자로서 공정하게 행하여져야 하며, 행정부의 정치적 세력, 여당의 정략, 특정인의 이해 등에 의하여 좌우되는 것을 방지하여야 한다(검찰청법 제4조 제2항). 이러한 견지에서 법률은 검사에 대한 법무부장관의 지휘･감독권에 제한을 두고 있다. 즉 법무부장관은 검찰사무의 최고감독자로서 일반적으로 검사를 지휘･감독할 수 있으나, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘･감독할 수 있도록 규정하고 있다(동법 제8조). 이는 임기제에 의하여 신분이 보장된 검찰총장을 완충대로 하여 행정부 또는 법무부장관으로부터의 부당한 간섭을 저지하여 검찰권의 독립을 보장하자는 데 그 취지가 있다. 결국 검사의 독립성은 오로지 검찰총장의 인격과 소신에 의하여 좌우되는 결과가 되므로, 입법론적으로는 법무부장관에게 검사에 대한 일반적인 지휘･감독권만을 주고 구체적 사건에 대하여는 지휘할 수 없도록 하는 것이 바람직하다고 생각된다. 검사와 법관은 전국을 단위로 순환보직을 하고 있는데, 서울선호도가 특히 높은 한국사회의 분위기 속에서 검사와 판사는 서울에서 먼 지방에서 근무하게 될 때 가족을 서울에 두고 혼자 떠나는 경우가 적지 않다. 따라서 주중에는 혼자 지방에서 근무하고 주말에는 가족이 있는 서울로 복귀하는 불편한 일상생활에서 인사제도야말로 검찰에게 영향을 끼치는 가장 중요한 변수가 될 수밖에 없다. 이러한 현실은 ‘인사 앞에 장사 없다’는 말로 통칭된다. 그런데 검찰의 경우 이 인사권이 법무부장관에게 귀속되며, 결국은 법무부장관을 임명한 대통령에게 귀속된다. 현행 검찰청법 제34조에 ‘검사의 임명 및 보직은 법무부 장관의 제청으로 대통령이 행한다’고 하여 대통령을 최종적인 인사권자로 규정하고 있기 때문이다. 이처럼 모든 검사들의 공통 관심사인 검사인사권이 검찰 내부에 존재하지 않고, 장관 및 대통령에게 일임된 상황 속에서 보직과 승진을 위해 정치권의 눈치보기나 줄서기, 그리고 연줄망 형성에 신경을 쓰지 않을 수 없게 될 것이다.