우리나라 독립행정기관의 설치 형태와 법적 근거 및 기관별 독립성 수준에 관한 고찰 doc_id PCY_201711071125213511_2

법률상의 독립행정기관은 공정거래위원회, 방송통신위원회, 금융위원회처럼 정부조직법 제5조 제2조 제2항에 근거하여 설치되어 중앙행정기관의 형태를 취하는 것과 국가인권위원회처럼 대통령을 정점으로 하는 행정부 외에 독립기관으로 설치된 두 가지 형태가 있다. 중앙행정기관의 형태를 취할 경우, 정부조직법 제11조와 제18조의 규정에 따라 기본적으로 대통령과 국무총리의 지휘･감독을 받게 되고, 국무총리에게 의안의 제출을 건의하게 된다. 공정거래위원회나 방송통신위원회 등과 같이 위원회 형태로 법률상 설치된 기관은 경제, 금융, 정보, 통신, 예술 등과 같이 전문적인 분야에 대해 위원회 형태로 독립성을 확보하여 국민의 기본권을 더욱 두텁게 보장하려는 국제적인 경향을 반영한 것으로 평가할 수 있다. 한편, 정부조직법 제2조는 중앙행정기관을 정부조직법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 부･처 및 청으로 정하고 있다. 그리고 대통령은 정부조직법 제11조에 규정된 대통령의 행정감독권을 통해 국무총리와 각 부 장관을 지휘･감독하고, 국무총리는 제18조에 규정된 행정감독권을 통해 대통령의 명을 받아 각 중앙행정기관의 장을 지휘･감독하게 된다. 따라서 국가의 행정권은 기본적으로 위와 같은 법령 체계를 통해 대통령과 국무총리의 계층적 지휘･감독을 받게 되고, 대통령과 국무총리는 각 부처의 행정에 대한 지휘･ 감독권에 기한 책임을 별도로 지게 된다. 예를 들면, 법무부는 정부조직법 제26조에 행정각부의 일부로 규정되어 있고, 같은 법 제32조5)에 법무부의 대강의 직무가 규정되어 있으며, 대통령령인 “법무부와 그 소속기관 직제”에 의해 법무부와 그 소속기관의 직제와 직무범위 기타 필요한 사항이 규정되게 된다. 기본적으로 국가의 행정권은 헌법 제66조 제4항의 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 행정부에 속한다.”라는 내용에 의해 대통령을 정점으로 하는 계층･서열적 질서에 편입되어 설치되게 된다. 우리나라에서 독립행정기관은 일반적으로 ① 계층적으로나 후견적으로 감독기관이 없고, ② 정부조직법이 아닌 다른 법률에 의해 독립성이 부여되기는 하지만 법인격이 없으며, ③ 행정기관으로서 부･처에 소속되지 않는 행정청이라고 정의되고 있다. 그런데 헌법에는 독립행정기관에 대한 명시적 규정이 없지만, 실제 우리나라에는 소속기관이 없는 중앙행정기관으로 상설기관인 국가인권위원회와 비상설기관인 특별검사가 존재하고 있고, 대통령을 소속기관으로 한 방송통신위원회 등 법률상의 독립행정기관이 있어 헌법에 명시적 규정이 없어도 헌법이나 법률에 근거하여 독립행정기관의 설치가 가능하다는 점에 대해서는 크게 반대 견해가 있지는 않은 것 같다. 감사원은 회계검사권외에도 직무감찰권까지 동시에 관할하면서 행정부의 내부적 통제성격을 가지는 권한을 행사하므로 행정부의 수반인 대통령 소속으로 규정되어 있고, 매년 회계검사 결과를 대통령에게 보고하도고록 규정되어 있다. 감사원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하고, 감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명한다. 감사원장의 임기는 4년으로 대통령의 임기 중 교체될 가능성이 있다. 감사원장은 국무위원이 아니기 때문에 법안을 제출할 수가 없고, 감사원법에 별도의 법안 제출건의 절차가 정해져 있지 않기 때문에, 정부조직법 제34조 제2항 “국가의 행정사무로서 다른 중앙행정기관의 소관에 속하지 아니하는 사무는 행정자치부장관이 이를 처리한다.”는 규정에 의해 관련 법안이 있을 경우 행자부를 통해 법령의 제출을 건의할 수 있을 따름이다. 중앙선거관리위원회는 정부와 병렬적으로 존재하는 헌법상의 독립기관이다. 애초에 건국헌법은 선거관리를 행정부의 권한으로 규정하였다. 그러나 3･15 부정선거와 4･19 이후인 1960년 3차 개정헌법시 이를 독립행정기관으로 규정하였다. 그리고 1987년 9차 헌법 개정시 위원장의 임기를 5년에서 6년으로 연장하였다. 중앙선거관리위원회는 헌법기관인 대통령과 국회를 구성하는 것을 감시하는 임무가 있으므로 정치적 이해관계로부터 독립하여 감시함으로써 선거의 공정성을 최대한 보장하여야 할 필요가 있으므로 그 취지를 고려하여 독립적 행정기관으로 규정하였다. 위원장의 임기는 6년으로 대통령의 임기보다 길게 보장되고 있어 독립성의 측면에서 강한 요소라고 평가될 수 있다. 비교법적으로는 한국, 필리핀, 인도 등이 헌법기관으로서 독립기관형으로, 일본, 독일, 미국(연방) 등이 법률기관으로서 독립기관형으로 설립하고 있고, 그 외에 미국(州), 스웨덴 등이 행정부 소속으로 선거관리 업무를 담당하게 하고 있다. 국가인권위원회는 민주화 과정의 경험을 바탕으로 인권침해 근절을 위해 2001년도에 설립되었다. 인권위는 입법･사법･행정 등 다른 권력기관의 인권침해를 감시하여야 하는 성격을 지니고 있기 때문에 독립기관으로 설립되었고, 그 기반에는 1993년 비엔나 세계인권회의에서 채택된 ‘비엔나 선언 및 행동계획’과 유엔총회가 채택한 재정적 독립성과 임기의 안정성을 보장해야 한다는 파리원칙의 국가인권기구 독립성 강조가 밑바탕이 되었다. 그러나 국가인권위원회법 제6조 제4항과 제5항에서 보듯이 법률안 제출권은 국무총리를 통해 행사해야 하고, 기획재정부의 예산통제를 받아야 하기 때문에 재정적 독립성이 있다고 보기는 어렵다. 헌법상 독립기관의 경우, 국가재정법에서 국회, 대법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위원회 등 헌법상 독립기관들은 기획재정부가 예산요구서의 예산을 감액할 때 국무회의에 해당 중앙관서장의 의견을 구하도록 되어 있는 점을 고려할 때, 법률상 독립기관인 국가인권위원회의 재정적 독립성은 강한 편은 아니라고 볼 수 있다. 현재 우리나라 법제상 소속이 규정되지 않은 경우는 헌법기관으로서 중앙선거관리위원회와 법률기관으로서 국가인권위원회가 유일하다. 중앙선거관리위원회의 경우, 설립근거가 헌법에 있고, 위원장의 임기도 6년이라는 점과, 예산 감축시 기획재정부가 협의의무가 있다는 점 등을 고려시 가장 독립성이 보장되었다고 평가할 수 있다. 다만, 독립적인 법률안 제출권이 없다는 점에서는 독립성 측면에서 아쉬움이 있다. 국가인권위원회의 경우 대통령이 임명권을 행사한다는 점과 위원의 임기가 3년이라는 점 및 인사･예산권이 독립되어 있다고 평가하기 어렵다는 점을 고려할 때 독립성이 보장되어 있다고 평가하기 어려운 면이 존재한다. 다른 독립행정기관들은 모두 대통령이나, 국무총리 소속으로 규정되어 있다. 그중 감사원은 비록 헌법에 설치 근거를 두고 있지만, 구성방식과 임명과정 및 대통령에의 검사 및 보고의무와 법률안 제출권, 예산, 인사권한 측면을 고려할 때 대통령의 영향을 받기 쉬운 위원회라고 볼 수 있다.