공수처 신설의 필요성과 논거에 대한 검토 및 헌법적·실무적 측면에서의 부작용과 한계에 대한 비판적 고찰 doc_id PCY_201711071125213511_3

그러나, 미국에서도 위와 같은 독립적인 행정기구의 권한 남용을 우려하여 1946년에 모든 연방위원회에 적용되는 행정절차법을 제정하였고, 1970년대 초부터 모든 위원회에 비용편익분석과 규제영향분석서를 제출하도록 하여 독립위원회의 예산과 위임입법권 행사에 대한 의회와 대통령의 통제를 강화하고 있다. 즉, 미국도 독립행정기관의 설치 영역은 주로 기본권 침해적인 성격이 적은 경제적 영역임에도 불구하고, 권한 남용이나 비효율에 따른 부작용에 주목하고 그 대응책을 모색하고 있다는 점을 주목할 필요가 있다. 아울러, 미국은 우리나라와는 달리 연방형태의 정부 형태를 취하고 있어 각 주(州)간의 이해관계를 조정해야 할 필요성이 크기 때문에 각 주의 영향력으로부터 독립된 행정기관 설립 필요성 역시 크다는 측면도 비교법적으로 고려되어야 한다. 검찰로서는 우리 사회에서 공수처 신설 논의가 펼쳐지고 있다는 것을 공정한 장 시급한 과제이다. 그렇지만 국방, 조세 등이 국가운영을 위한 핵심 행정영역인 것처럼, 부패범죄의 수사나 기소 영역은 국내의 형사사법 질서유지를 위한 행정부, 그 중에서도 법무부의 직무범위 중 가장 핵심적인 부분일 것임에도 기존의 대통령을 정점으로 하고, 국무총리와 법무부 장관의 지휘･감독을 전제로 하는 행정권에서 수사･기소 권한을 분리시켜 독립기구로 공수처를 신설하는 것에 대해 ① 헌법상 권력분립원칙이나, 권한통제 원리 및 국민의 기본권 보장 측면에서 허용될 수 있거나 바람직한 것인지 여부, ② 실제로 공수처가 최근 발의된 법안 내용대로 독립기구로서 설립된다면 그 공정성과 중립성이 확보되고 부패수사 능력이 나아져 우리나라의 부패도가 개선되거나, 부패수사의 효율성이 담보될 수 있는지 여부 및 ③ 공수처 신설에 따른 실무적인 부작용 등에 대한 충분한 검증이 이루어졌는지 여부 등은 아직 의문스러운 상황이다. 현재 공수처 신설의 논거로서는 권력형 부패사건에 대한 수사과정에서 검찰의 정치적 중립성 및 공정성이 문제되고 있으므로 별도 수사기구의 설치가 필요하다거나, 검찰이 가진 수사권, 기소독점주의 및 기소편의주의 등 막강한 재량권의 행사를 제도적으로 견제하여 균형을 확보할 필요가 있다는 두 가지 이유가 주로 주장되고 있고, 그 외에도 사정기관의 권력을 분점하여 경쟁성을 높임으로써 검찰의 정치적 부담을 덜고 효율적으로 검사를 비롯한 고위공직자들의 부패행위를 적발하고, 처벌해야 한다는 내용이 주장된다. 그리고 위와 같은 별도 부패수사기구의 비교법적 선례로 홍콩의 염정공서와 싱가포르의 탐오조사국 등이 소개되고 있다. 또한, 19대 국회에서 대안으로 도입된 특별검사 제도는 정치적 도구로 활용될 수 있고, 수사대상･기간이 한정되어 성과 창출에 한계가 있으며, 대통령과 특수관계 있는 자의 비위행위를 감찰하는 특별감찰관제도는 최근 청와대 민정수석 사건에서 불거진 의혹 등으로 한계가 노출되었으므로 그 대안으로 공수처가 도입되어야 한다고 주장한다. 최근 발의된 법안들은 모두 공수처를 소속이 없는 법률상 독립기관으로 규정하고 있다. 그렇지만, 독립행정기관 설치와 관련된 우리나라와 외국 사례를 보더라도 독립행정기관이 설치되는 영역은 효율성과 공정성 확보를 위해 기존의 행정가들이 수행하기 어려운 전문화된 업무영역에서 더욱 세심하고, 전문적이며, 신속･공평한 의사결정을 통한 국민 기본권의 보장을 목표로 신설되었을 뿐 수사권과 기소권으로 구성되는 형사사법영역에서 독립행정기관을 만드는 것은 우리나라와 형사사법체계가 유사한 독일, 프랑스, 일본 등에서는 유사사례가 전혀 없다는 것을 알 수 있다. 오히려, 헌법적인 측면에서 핵심적인 행정권의 영역은 국가의 헌법질서 수호를 위해 일사불란하고 일원적인 정책수립과 행정권 행사가 필요하기 때문에 이를 전통적인 행정부의 영역에서 행사하도록 하고 그 상응하는 책임을 묻는 방식으로 통제방식을 정하는 것이 적절하다. 기능적･제도적 민주적 정당성 측면에서 보면, 수사권과 기소권은 국민의 의사에 따라 정부조직법 등에 의해 법무부 장관의 지휘･감독 영역으로 제도화되어 추상적인 민주적 정당성을 부여받고 있다. 그럼에도 불구하고, 위 권한을 기존 대통령을 수반으로 하는 정부로부터 배제하여 헌법 제66조 제2항에 의해 국가의 헌법질서수호 책무를 가지고 있는 대통령을 수반으로 하는 행정권의 핵심영역의 권한을 침해한다면 결과적으로 행정권에 파급효과가 큰 권한을 의회의 법률유보의 권한으로 둔 것으로 기존에 수사권과 기소권을 법무부 장관의 지휘･감독 아래에 둔 국민의 의사에 반할 수 있다는 측면에서 기능적･제도적 민주적 정당성 측면에서 문제가 있을 수 있다. 아울러, 헌법질서수호 책무를 지고 있는 대통령에게 그 책무에 부합하는 권한을 부여하지 않은 것이 되어 권한과 책임이 서로 상응하지 않게 된다는 측면에서도 그러한 행정기관의 신설은 허용될 수 없을 수 있다. 한편, 공수처장의 임명 측면에서 현재 발의된 공수처 법안 중 박범계 의원안은 공수처장 추천위원 네 명을 국회에서 추천할 수 있어 국회 다수당이 실질적으로 공수처장의 임명에 관여할 수 있게 되어 있고, 대통령의 임명권한은 국가원수로서의 지위에 기한 임명 정도에 불과한 정도로서 국회의 공수처장 임명 관여도가 상당히 높은 편이고, 반면 국민으로부터 선거를 통해 직접적이고 광범위한 민주적 정당성을 부여받은 대통령의 권한은 상당히 약한 편이라고 볼 수 있으며, 기본적으로 공수처장의 조직적･인적 민주적 정당성은 대통령의 임명, 국회 동의 등을 통한 간접적 민주적 정당성에 의존하고 있다고 볼 수 있다. 노회찬 의원안은 대법원장이 공수처장 추천권을 행사할 수 있도록 규정하고 있는데, 이는 대통령이 임명한 대법원장에 의해 간접적으로 공수처장 임명권이 행사된다는 측면에서 조직적･인적 민주적 정당성의 정도가 더욱 약화된다고 볼 수 있다. 따라서 현재 발의된 공수처 법안의 내용에 따르면, 공수처의 조직적･인적 민주적 정당성이 대통령의 실질적 지휘･감독권을 전제로 한 법무부의 그것과 비교해 더 약해진 측면이 있다고 볼 수 있다. 공수처는 수십 년간 수사역량이 축적된 검찰에 비해 고위공직자 등 부패사범에 대한 수사능력이 현저히 떨어져 비정상적인 수사방법을 동원하지 않는 경우 무능한 수사기관이 되기 쉬울 수 있다. 디지털 포렌직 등의 과학적 수사능력 역시 장비, 인력의 숙련도 측면에서 쉽게 단시일 내에 구비되기 힘들 수밖에 없다. 인력의 규모 측면에서도 보더라도 대형 부패사건 수사 경험이 풍부한 검찰도 중수부 폐지 이후 수사능력이 저하되었다는 비판이 있는 바, 50여 명 남짓의 소규모 조직으로 복잡하고 다양한 부패범죄에 대응하는 것은 지극히 곤란하다. 한편, 인도네시아의 KPK의 예에서 보듯이 사실 공수처가 새로 설립되어도 그 곳으로 옮겨갈 사람들은 기존 검찰이나 경찰에 있었던 사람들일 것이지 전혀 수사 업무를 경험해보지 않은 사람들은 아닐 것이기 때문에 과연 기존 수사기관과 단절된 업무를 할 수 있을 것인가 여부도 의문이고, 위와 같은 문제를 기존 수사기관의 직원 파견이나, 설비의 이용 협조문제로 해결하려는 것은 독립행정기관 설립 취지와 반할 수 있고, 수사의 밀행성과도 어울리지 않는다.