해외 부패수사기관의 운영 사례 분석을 통한 공수처 신설 논의의 시사점과 신중한 검토 필요성 doc_id PCY_201711071125213511_4

외국에서 부패수사권한을 행사하는 홍콩의 염정공서나, 싱가포르의 탐오조사국 등의 별도수사기관도 기본적으로 기소권이 없는 사법경찰의 성격만을 보유하기 때문에 일종의 우리나라의 특별사법경찰의 일종으로 볼 수 있으며, 그 지휘나 기소권 여부 판단은 철저히 검사의 몫으로 남아 있고, 기관장의 임명권자는 여전히 행정부의 수반이다. 위와 같은 국가는 기본적으로 검사의 부패수사기능이 약했던 영미법계의 전통을 가지고 있는 규모가 작은 도시국가에서 찾을 수 있는 예외적인 현상으로 우리와 같은 대륙법계 국가에서 이를 그대로 차용하기는 곤란하다. 더구나, 위 외국의 부패수사기관의 관할은 전속관할이 아니라 홍콩을 제외하고는 다른 수사기관과의 중복관할이 기본적으로 인정되고 있고, 기관과의 업무조정의 곤란 문제는 법무부를 통해 해결되거나, 최소한 임명권자인 행정 수반에 의한 조정을 통해 이루어진다. 결국, 법무부의 지휘･감독권한이 남아 있기 때문에 일사불란한 정책 수립과 그에 기한 행정목적 달성이 가능하고 그 책임은 법무부장관 등에게 남아 있다는 점을 유의해야 한다. 홍콩의 염정공서(廉政公署, ICAC, Independent Commission Against Corruption)는 우리나라에서 공수처의 모델 사례로 자주 언급되는데, 사회 전체 특히 경찰분야의 부패가 만연한 상황을 개선하고자 1974년 설립되었다. 염정공서는 홍콩 행정장관 직속의 독립기구이고, 수장은 홍콩 행정장관의 추천을 받아 중화인민공화국 의회에서 임명하고 있으며, 수사는 염정공서 집행처에서 담당하고, 염정공서에서 수사한 사건은 율정사(법무부)로 보내져 율정사 형사검공과 소속 검사가 기소하고 있다. 2006년 이전에는 염정공서의 수사관은 행정장관의 행정명령만으로 감청 및 감시가 가능했으나, 불법수사로 인한 2006년 법 개정으로 감청에 대한 법관의 영장이 필요하게 되었다. 공적 영역의 부패수사와 관련하여 최근 5년간 뇌물수수 등 전형적인 뇌물사건으로 기소된 공무원은 연평균 3.4명에 불과한 상황이다. 이와 관련하여 최근 들어 염정공서의 독립성과 관련하여 가장 큰 우려를 불러일으켰던 2016. 7.에 있었던 염정공서의 수사를 담당하는 집행처장(Head of Operation) Rebecca Li의 교체 사태를 소개하고자 한다. Rebecca Li는 염정공서의 41년 역사상 첫 여성 집행처장이자 염정공서 수사관으로서는 처음으로 FBI로 파견된 경력의 소유자로, 유능한 요원이라는 평을 받고 있었는데, 취임 1년 만에 전격적으로 교체되었다. 한편, Rebecca Li의 교체가 발표된 직후인 2016. 7. 12. 염정공서의 고위 수사관(Senior Investigator) Dale Ko 역시 아무런 설명 없이 사임을 하였고, Li의 후임자로 집행처장을 맡게 된 Ricky Yau 역시 2016. 7. 30. 사임을 발표했다가 3시간 후에 사임을 철회하는 등 염정공서가 인사문제와 관련하여 그 역사상 유래 없는 내홍에 시달리게 되었다. 염정공서의 집행처장이 전례 없이 교체된 것과 관련하여, 염정공서의 수사관들이 Rebecca Li의 지시 하에 친중파로 분류되는 홍콩의 행정장관인 CY Leung의 비리혐의를 수사하고 있던 것으로 알려지면서 Rebecca Li가 CY Leung에 의해 사실상 강제로 해고된 것이라는 의혹이 제기되었다. 이에 홍콩 입법회(Legislative Council, LegCo) 의장은 이러한 의혹에 대하여 2016. 10. 의회가 소집되면 자세히 조사를 진행할 것이라고 발표하기도 하였다. Rebecca Li의 교체와 관련하여, Rebecca Li의 교체는 단순히 그녀의 집행처장으로서의 자질이 부족했기 때문이라고 주장하는 염정공서측 인사의 견해도 존재하나, 해임통보가 한밤에 갑자기 이루어진 점, Rebecca Li 교체 이후 핵심 수사관들이 연달아 사임을 하고 염정공서의 연례만찬회가 임원들의 불참선언으로 취소되는 등 일련의 사태가 이어지고 있는 점을 종합적으로 고려할 때, 홍콩에서도 위 사태로 염정공서가 그 신뢰성에 중대한 타격을 입게 되었다는 견해가 존재한다. 홍콩 염정공서는 1974. 2. 설립 이후 일부 모범적인 반부패수사기관이라는 평가를 받았던 것이 사실이다. 하지만 홍콩에 대한 중국의 영향력이 커져가면서 행정장관(내지 중국)으로부터의 수사 독립성 내지 중립성 보장에 관한 우려의 목소리가 높아지고 있어 독립성이나 중립성의 문제는 제도 자체보다는 제도를 운영하는 사람에 의해 영향을 받는 다는 것을 알 수 있다. 또한 점점 더 비대해져가는 조직 구성과 막대한 예산에도 불구하고 공공부문 수사 실적은 저조한 점은 비판의 대상이 되고 있었고, 자칫 염정공서의 과도한 수사권한과 결합하여 일반 국민이 피해를 볼 우려가 있다는 의견도 제기되고 있다. 한편, 감청 및 감시 조례의 제정으로 과거에 비하여 더욱 엄격한 요건 하에서 감청 및 감시가 이루어지고 있는 것이 사실이나, 여전히 중요 사건 수사의 경우 90% 이상 감청이 수반되고 있고 일부 감청은 염정공서 고위직의 승인만으로 가능하다. 싱가포르 탐오조사국(貪汚調査局, CPIB, Corrupt Practices Investigation Bureau)은 아편강탈 관여 등 경찰부패가 만연하자 1952년 검찰총장(Attorney General) 산하에 탐오조사국을 설치하였다가, 1960년 총리 직속기구로 개편하였다. 탐오조사국장(총리 지명, 대통령 임명)은 총리에게 직접 보고를 하나, 총리는 수사에 개입할 수 없는 체계를 가지고 있다. 그런데, 부패수사의 개시와 관련하여 검사의 명령으로 탐오조사국장 등에게 수사권한을 부여할 수 있어 여전히 검사의 지휘권이 유지되고 있다. 한편, 탐오조사국은 부패범죄에 대해 전속관할을 가지고 있지는 않다. 탐오조사국이 수사한 범죄는 검사의 승인을 받아 기소한다. 그러나 싱가포르에서도 탐오조사국 부국장이 공금유용 및 공문서위조 혐의로 기소되는 탐오조사국 자체 비리 문제 및 정부를 비판한 싱가포르 국립대 법대교수를 제자로부터 성상납을 받은 혐의로 수사하여 무죄가 선고된 정부비판인사 탄압문제가 발생하고 있다. 독일, 프랑스, 일본 등 우리나라와 형사사법 체계가 유사한 나라들은 모두 검찰총장 제도를 통해 검찰의 중립성을 보장하고 있다. 위 나라들에서는 검찰의 독단적인 권한 행사를 방지하기 위해 행정부의 일원인 법무부장관의 지휘･감독권을 규정하면서도 정당과 같은 정치권의 이해관계로부터 벗어나 공정성을 유지하게 하기 위해 검찰총장 제도를 통해 법무부장관의 개별 사건에 대한 지휘･감독권을 제한하면서 검찰총장의 책임 하에 준사법기관성을 유지하도록 하고 있다. 위와 같이 검찰권은 기본적으로 대통령과 법무부 장관의 지휘･감독권을 전제로 국민의 대표기관인 국회에 의한 상시적 통제와 국회에 대한 책임을 져야 하는 행정 영역이면서도 준사법기관성 보장을 통해 중립성이 보장되어야 하는 영역이라고 보아야 하고, 독립적으로 누구의 통제도 받지 않는 영역일 수는 없는 것이다. 인도네시아는 2015년 부패 지수가 세계 88위로 부패근절위원회 설립 당시인 2003년(122위) 보다는 개선이 되었지만 여전히 부패가 만연한 나라로 평가된다. 이는 인도네시아 전체 인구에 비추어 부패근절위원회 직원의 수가 매우 부족하여 경찰이나 검찰이 수사하고 있는 부패사건을 인수할 수 있는 법적인 권한을 가지고 있음에도 불구하고 실제로는 적극적으로 부패 수사에 나서지 못하는 것에 그 첫 번째 이유가 있다고 생각한다. 또한 수차례에 걸친 경찰과의 대립 사례에서 드러나듯이 특히 검･경 비리에 대하여 제대로 된 수사를 하지 못하고 있는 것과 관련하여 부패근절위원회가 실질적인 수사의 독립성을 확보하지 못하였다는 비난 여론이 높고, 대부분의 수사관을 검･경 등 수사기관에서 파견 받는 관계로 설립이 된 지 10년이 넘게 지난 오늘에도 여전히 인적･물적 독립을 이루지 못한 부분도 문제로 지적되고 있다. 제도라는 것은 한번 만들어지면, 우리나라 후손 대대가 짧게는 수십 년, 길게는 수백 년 사용해야 하는 매우 중요한 것이고, 나라의 흥망을 결정할 수도 있는 것이기 때문에 성급하게 결정할 일이 아니다. 이미 공수처는 제15대 국회 때부터 20여 년간에 걸친 열띤 논의를 거쳐 폐기된 제안이다. 한편, 제20대 국회에서 2년여 전에 공수처 대신 제도특검과 상설감찰관 제도가 신설되어 아직 정착도 안 된 상황으로서 벌써 또 다른 제도의 시행을 논의하는 것은 지난 20여 년간의 논의를 고려하지 않은 성급한 면이 있다고 생각된다. 단순히 “새 것이 좋다”거나, “독립시켜놓으면 참견하는 사람이 없어서 공정해질 것이다”라는 성급한 환상 속에 공수처 신설 주장이 이루어지고 있는 것은 아닌지 신중한 검증이 선행되어야 한다.