PSM-DID 방법론을 활용한 산업단지 지원정책의 성과 분석 및 노후 산업단지 경쟁력 강화를 위한 정책적 시사점 제언 doc_id PCY_201711140913050221_1

정부는 산업집적지의 산업클러스터화를 통한 지역경제 경쟁력 강화를 위하여 산업단지의 개발 공급에 대한 지원은 물론 입주기업의 경영활동을 지원하기 위해 다양한 관리지원 정책을 수행하여 왔다. 산업단지의 조성과 운영은 기업 지원을 위한 정부의 주요 산업정책 수단의 하나로서 1970년대 이후 지속적으로 이루어지고 있으며 특히 지방자치단체들의 적극적인 단지 조성 등에 힘입어 2016년 말 현재 운영 중인 산업단지의 수는 전국적으로 1,135개에 이르고 있다. 산업단지 조성을 위해 중앙 및 지방정부는 토지를 수용, 단지 조성을 통해 입주기업에 저렴한 비용으로 공장부지를 구매 또는 임대하도록 지원하고 있다. 또한 정부는 입지 지원 외에도 입주기업을 대상으로 업종·기술분야 별 미니클러스터(소규모 산학연 협의체) 구성을 통한 기술 및 지식정보 공유, R&D 보조 및 기술인프라시설 공동 이용, 생산 지원시설 건립, 세제 지원, 통계DB 구축, 정보망 운영, 글로벌 네트워크 구성 등 다양한 지원정책을 시행하고 있다. 이처럼 정부가 산업단지에 대한 다양한 재정지원을 하는 데에는 산업단지가 관련기업의 집적화를 통해 입주기업들이 집적효과와 같은 외부효과를 얻음으로써 산업단지 외부에 입지한 기업에 비해 생산성이나 이익률 등에 있어 더 나은 성과를 얻을 수 있다는 믿음이 존재하기 때문이다. 그러나 이러한 다양한 산업단지 지원사업에 대해 객관적 자료를 바탕으로 체계적인 성과나 한계를 분석하거나 특히 개별사업들의 재정지원을 통해 총괄적으로 산업단지 입주기업에 어떠한 파급효과를 가져다 주는지 등에 대한 구체적인 연구가 거의 이뤄지지 못하였다. 따라서 본고에서는 산업단지 정책지원과 관련된 다양한 사업들이 전체 산업단지의 경쟁력 측면에서 어떠한 정책적 성과를 나타냈는지에 대한 계량경제학적 평가와 이를 통해 산업단지 지원정책의 성과를 제고하기 위한 정책적 시사점을 제안하고자 한다. 일반적으로 정책의 효과성을 평가할 때 DID(difference in difference)방법을 많이 활용하는데 산업단지 지원정책과 같이 다양한 시점에서 지원된 사업을 평가할 때는 위 방법을 적용하는데 어려움이 존재한다. DID란 정책 수혜집단과 비수혜집단 간의 평균차이를 비교분석하는 방법이다. 예를 들어, 정책의 성과변수를 매출액으로 정의할 때, 수혜집단의 성과는 지원을 받기 전의 매출액과 받은 후의 매출액 차이로 정의될 수 있다. 그러나 위와 같은 방법은 평가항목이 일정한 추세를 가지고 있을 때 성과의 차이가 추세에서 오는 것인지 아니면 정책에서 오는 것인지 구분하기 어렵다는 한계가 있다. 따라서 이를 정확히 구분하기 위해서는 비교집단 즉, 비수혜 집단과의 비교가 필요하다. 이러한 방법은 수혜기업들의 추세 차이를 제거하고, 비교집단과의 평균을 비교하는 방식이므로 정확한 비교가 가능하다. 하지만, DID 방식은 정책의 적용시점이 다양할 경우, 이를 구현하기가 상대적으로 어려우며, 비교 집단의 설정 역시 구성방식에 따라 다양한 결과가 도출될 수 있다는 단점이 존재한다. DID모형은 선택편의를 제거하는 하나의 모형으로 유용하며, 특히 기초조사(baseline survey)가 패널조사의 형태일 때 더욱 유용하다. 실험집단과 비교집단의 통계 결과의 성과 차이를 계산하고, 이것을 다시 사업도입 후의 참가자(수혜집단)와 비교집단 사이의 성과차이에서 제외해주는 방식인데 이와 같은 유용성으로 인해 DID분석 방법은 정책효과를 측정하는 연구에서 많이 시도되고 있다. 이와 같은 관점에서 본고에서도 이를 활용하여 적용하였다. DID모형을 통해 추정한 효과를 독립적인 프로그램 효과로 확증하기 위해서 중요한 점은 실험집단(정책수혜집단)과 비교집단을 적절히 선정하는 것이다. 본 연구에서의 정책 수혜집단은 산업단지에 입주한 기업이며 이들을 산업단지의 유형에 따라 국가산단, 일반산단으로 구분하였으며 산단에 입주한 기업은 다시 업종별, 규모별, 지역별로 구분하였다. 비수혜집단은 산단에 입주하지 않은 기업이며 이들도 업종별, 규모별, 지역별로 구분하였다. 산업단지에 대한 정책적 지원에 따른 효과가 제대로 나타나고 있는지에 대한 성과평가는 주로 정부의 재정적 지원으로 인한 경제적 이익 창출 등 실질적인 기업역량 강화로 이어지는지에 대한 평가가 주된 관심사라고 할 수 있다. 그러나 한국산업단지공단 등이 수행한 지원정책에 대한 성과 평가는 기본적인 지표 등을 산업단지 지원사업의 수혜대상(해당 산업단지)으로 하는 경우가 대부분으로 정책의 성과를 과다하게 측정하는 경향이 존재한다. 산업단지 지원정책의 성과를 정확하게 측정하기 위해서는 실제 지원사업의 수혜를 받지 않은 기업과 비교할 수 있는 객관화된 평가체계의 구축이 필요하다. 따라서 본고에서는 보다 객관적이고 합리적인 산업단지 지원사업의 성과평가 방법론을 모색하기 위해 우선적으로 집단평균비교(T-검정), PSM-DID(propensity score matchingDID) 분석방법을 이용하고자 한다. 이 모형은 정책지원을 받은 수혜집단과 유사한 특성을 가진 비 수혜 집단을 선별하여 분석할 수 있다는 장점으로 인해 최근 정책평가 분석방법으로 많이 활용되고 있는 방법이다. 특히 우리 경제의 주력산업군을 형성하고 있는 중위기술산업 중심으로 산업단지 입주에 따른 효과가 존재하는 것으로 판단되며, 산업단지 입주에 따른 효과는 규모가 작은 소기업일 경우 더 큰 것을 확인할 수 있었다. 또한 조성된 지 20년 이상된 노후산업단지에 대한 정책지원 효과가 더 큰 것으로 나타났다. 따라서 산업단지 지원정책의 방향도 대규모 재정이 투입되는 신규 산업단지 조성보다는 정책효과성이 보다 높은 노후산단의 경쟁력 강화를 위한 지원사업의 비중을 확대하는 것이 필요한 것으로 판단된다. 더불어 산업단지 입주기업이 양의 영업이익률을 달성하기 위해서는 산업단지 입주로 인해 나타나는 정책효과를 지속적으로 향유하는 것이 필요하므로 산업단지 지원사업의 정책적 타당성이 존재하는 것은 물론 충분한 규모의 지원이 지속적으로 이뤄진다면 입주기업의 시장 자생력이 확보될 수 있을 것이다.