한국 국가 위기관리체계의 조직 중심적 논의 한계와 부처 간 칸막이 현상 및 실질적 대응 역량 강화의 필요성 doc_id PCY_201711210513402491_3

국가 전체적으로 노력을 통일하는 일, 또는 정부적 접근(a whole-of-government approach)을 구현하는 일은 국가 위기관리에서 가장 중시해야 하는 일이다. 그러나 한국의 위기관리에는 부처 간 정책조율 문제가 있고 역기능적 관료 문화로 인한 부처 간 ‘칸막이’ 효과가 존재한다. 즉 서로가 하는 일에 무관심하며, 대응이 적시적이지 못하고, 효과적이지도 않다. 안보 위기를 비롯한 여러 위기관리를 위해 그동안 발전시켜온 각종 체제는 개별적으로 합리성을 가진다. 그렇지만 체제가 개별적으로 완비되어 있더라도 국가 전체 차원에서 정책이 조율되고 정보가 공유되고 있는지는 또 다른 문제이다. 앞서 한국의 국가 위기관리를 논의할 때 청와대를 중심으로 하는 콘트롤 타워를 어떻게 조직화할 것인지가 가장 중요한 이슈로 부각되는 이유가 여기에 있다. 한국이 국가 차원에서 위기를 종합적으로 관리하는 체계를 수립한 지 10년이 지났다. 그동안 여러 정책 변화 시도가 있었고, 학문분야로서 위기관리의 인지도도 높아졌다. 그러나 국가위기관리체계의 문제를 ‘조직’을 중심으로 논의한다는 점은 크게 변하지 않았다. 효과적인 위기관리체제 구축을 위한 주된 논의는 청와대의 위기관리조직을 어떻게 조정해야 하는지에 초점을 두고 있다. 물론 효과적인 위기관리의 핵심 중의 하나가 ‘콘트롤 타워’ 역할을 어떻게 보장하느냐에 있고, 이런 맥락에서 각 부처의 노력을 통합하는 청와대의 역할이 중요하다. 그러나 위기관리에 관한 보다 근본적인 이슈가 많이 있음에도 불구하고 청와대의 위기관리체계 정비에 주된 관심이 쏠리는 점에 대해서는 재고할 필요가 있다. 현재 한국의 국가위기관리체계는 개념적으로 전통안보, 재난, 국가핵심기반으로 나누어져 관장된다. 현 비상대비체제의 가장 큰 문제는 평시와 전시를 연결하는 위기관리가 개재될 여지가 크지 않다는 데 있다. 다시 말하면, 현재의 비상대비체제는 국지전 또는 전면전 상황으로 치닫는 중간과정에 대한 고려가 부족하다. 이는 국가 차원 위기관리의 문제로 향후 전쟁 또는 기타 위기상황 대응 시 혼란을 초래할 가능성이 있다. 전쟁 이외의 위기상황은 명확히 정의되기 어려울 뿐 아니라 위기대응 수단으로 군사력 사용을 적극적으로 고려하기도 곤란하다. 섣부른 군사적 대응은 자칫 상황을 극도로 악화시킬 수 있으며, 쌍방 모두 원치 않는 군사대결로 치달을 수 있기 때문이다. 따라서 위기상황에 대한 고도의 전략적 의사결정이 필요하며 위기상황에 대비한 비상대비도 따로 논의되어야 한다. 그러나 한국의 비상대비체제는 남북 간 전면전 상황 또는 국지전 상황을 가정하고 만들었기 때문에 이러한 상황 이외의 위기에 대해서는 사실상 제대로 기능하지 못할 가능성이 높다. 즉, 북한의 도발에 대해 우리의 군사력 사용가능성이 극히 제한되는 상황이 발생할 가능성이 높다는 점을 감안하면 현 위기관리 및 비상대비체제가 가정하는 상황의 개연성은 그리 높지 않다고 볼 수 있다. 클라크(Clarke)는 “관료제는 통상적으로 모든 상황에 대비되어 있다는 신념을 불어 넣는 환상문서(fantasy documents)를 생산하는 경향이 있다”고 주장하였다(Clarke, 2001). 즉 환상문서를 작성하는 사람과 이를 업무에 적용하는 사람들 모두 스스로에게 ‘모든 상황이 통제가능하다’는 신념을 불어넣고 있다는 것이다. 이런 관점에서 보았을 때 정책조율 및 정책정보 공유체계가 서류상으로 완비되었더라도 그것이 환상문서가 아닌지 검토해보아야 한다. 2010년 11월 연평도 포격 사태에서도 당시 위기관리체계가 ‘문서상으로는 잘 구비되어 있지만 실제로는 효과적으로 작동되지 않는 시스템’이라는 사실이 드러났다. 문서상 계획과는 달리 군사 조치 외에 민관군 대비 및 신속한 주민 대피 및 구호를 위한 조치가 이루어지지 않았기 때문이다. 당시 연평도에서는 경보시설 및 대피시설이 제대로 기능하지 못했고, 유사시를 대비한 주민 대피에 혼란이 초래되었다. 2010년 11월 23일은 연평도 포격사건이 발생한 날이다. 이 날은 향후 수개월 동안 3조 원이 넘는 피해를 낸 구제역 최초 신고가 접수된 날이기도 하다. 정부와 국민들의 관심이 연평도 사건에 머무는 동안 구제역은 전국적으로 빠르게 퍼져나갔다. 연평도 포격사건 이후 이에 대한 정부의 대응이 적절했는지에 대한 논란이 불거졌다. 보다 단호한 군사조치를 취했어야 했다는 주장과 함께 비상대비태세의 취약성이 부각되었다. 연평도 포격사건은 후방지역에서 일어난 구제역 사건을 잠재웠다. 연평도 포격 당일 검은 연기가 치솟고 있는 연평도의 모습은 다른 소식을 모두 덮어버리기에 충분했다. 이때부터 왐슬리(Wamsley)의 이른바 ‘CNN 정책과정(CNN policy process)’이 시작되었다. 위기가 발생한 지역에 정부보다 한발 앞서 도착한 방송사들이 고통 받는 시민들의 모습을 전국적, 전 세계적 뉴스로 방송하였고, 정부에 대한 국민들의 불신은 더욱 커져갔다. 앞서 한국의 위기관리체제에 여러 문제가 있다고 주장했다. 그런데 이보다 더 큰 문제는 한국의 위기관리에 대한 해결책이 주로 조직체계에 국한되어 논의된다는 점이다. 앞서 밝힌 바와 같이 청와대의 위기관리 콘트롤 타워를 어떻게 구성할 것인지가 주로 논의되었다. 이러한 정책처방이 미봉책임은 2013년 한국국방연구원에서 열린 한미연합연습에서도 드러났다. 연합연습에서 한미는 테러 등에 의한 상황에 대한 유관기관들의 대응능력을 점검하고 실질적인 능력 향상을 위한 방안을 모색하였다. 필자들은 당시 참여기관들의 기관 간 의사소통의 빈도를, 연습을 위해 구축된 포탈(portal) 접속 건수를 통해 측정하였다. 이를 네트워크 분석 프로그램인 UCINET을 활용하여 분석해 보았다. 보안 관계상 분석결과를 자세히 수록하지는 못하지만 주요 내용은 다음과 같다. ‘효과적인 위기관리’는 집단행동의 딜레마(collective action dilemma)를 안고 있다. 단순히 청와대의 콘트롤 타워를 새롭게 설계한다고 해서 자동적으로 문제가 해결되지 않는다. 새롭게 설계된 제도를 자원과 인력이 함께 뒷받침해주어야 한다. 강도 높게 위기대비태세를 구축하려 할 경우 많은 비용이 든다. 그러나 그로 인한 편익은 넓게 분산되기 때문에 이에 대한 정치적 지지를 확보하기는 어렵다. 또한 시민들은 위기관리체계 수립과정에서 생활의 불편을 호소할 수도 있다. 이 때문에 위기관리정책은 강력히 추진하기도 어렵고, 그렇다고 방치할 수도 없게 될 가능성이 높다. 아울러 정책결정자는 위기상황은 ‘다른 사람의 시계(someone else’s watch)’, 즉 자신이 아닌 다른 사람의 임기 때 발생할 것이라고 막연히 추측하는 경우가 많다는 데 문제가 있다. 이 경우 정책결정자는 위기관리체제의 공고화를 강력히 추진하는 데 심리적 저항을 갖게 된다. 미국을 비롯하여 전 세계적으로 재정 감축으로 인한 정부 규모 축소압력이 가해지면서 한국의 위기관리체제도 축소된 바 있다. 그러나 위기관리 소요는 조직체계의 축소와는 반대로 계속 증가했다는 것이 우리가 비싼 대가를 치르고 얻은 교훈이다. 이러한 상황을 감안할 때 정부는 수많은 사회조직들의 네트워크를 통해 위험정보를 수집하고 위기발생 시 함께 즉각적으로 대응할 수 있는 체계를 구축하는 방안을 강구해야 한다. 이를 위해 가장 먼저 추진해야 할 사안은 범국가적 무선통신망의 구축이다. 안전행정부는 2003년 대구 지하철 화재 이후 재난 시 현장에서 기관 간 통합적인 대응이 가능한 무선 통신망을 구축하는 사업을 추진하였으나 12년째 표류 중에 있다. 정부가 공식적으로는 이처럼 추진 의지를 밝히고 있지만 아직 예산조차 확보하지 못한 상태라 국가 재난안전무선통신망이 구축되기는 어려울 것으로 전망된다(전자일보, 2014.3.17).