주택재개발 및 재건축 사업의 단계별 문제점과 이해관계자 간 갈등, 그리고 제도적·실무적 개선 과제 doc_id PCY_201711220357267881_3

주택재개발사업과 주택재건축사업도 사업단계를 크게 계획단계, 시행단계, 완료단계로 구분할 수 있으며, 단계별 문제점은 제도적 측면과 비제도적 측면의 문제점으로 구분된다. 두 사업 모두 다양한 이해관계자와 사업참여자가 존재하고 있어 여러 가지 문제점이 제기되고 있다. 계획단계에서는 정비계획수립 및 정비구역지정에서 발생하는 구역지정과 관련된 문제, 행정청의 지원, 공무원의 비전문성 등이 문제되고, 시행단계는 추진위 구성부터 관리처분계획까지이며, 추진위 구성 및 운영에 관한 문제, 안전진단(재건축), 조합 설립 및 운영, 시공사 선정 등에서 발생하는 전반적인 비효율과 투명하지 못한 회계처리 등이 문제시 된다. 완료단계에서는 이주 및 철거에 따른 문제, 부실시공, 추가공사비 부담, 과다한 입주부담금 등의 문제가 발생된다. 주택재개발사업과 재건축사업은 각 단계별로 발생하는 문제점 외에도 잦은 법·제도 변경과 관리 및 운영주체의 전문성 부족으로 인해 문제점이 지속적으로 나타나고 있다. 실무적으로 보면 주택 재개발·재건축 사업의 문제는 크게 4가지 정도로 구분할 수 있다. 첫 번째 사업 기간 지연에 따른 문제이다. 시공사 선정 유찰로 인한 지연, 조합원들의 권리 분배와 이주대책 등 관리처분 계획 수립에 장기간 소요, 지자체와의 규제 관련 갈등으로 사업기간이 지연된다는 점이다. 두 번째 사업추진에 따른 매몰비용의 부담 문제이다. 최근 서울을 비롯한 수도권 도시 곳곳에서 이처럼 재개발·재건축 사업이 중단되면서 매몰비용을 둘러싼 갈등이 고조되고 있고, 해제된 정비사업 구역들이 늘어나자 매몰비용 처리가 새로운 과제로 등장했고 문제는 이러한 매몰비용을 주민들이 스스로 처리하기가 어렵다는 점이다. 세 번째 조합관련 문제점이다. 조합관련 문제점으로는 조합장의 운영미숙과 조합 내·외의 비리문제, 그리고 조합원 사이의 갈등이 주요한 문제이다. 또한 조합과 시공사, 건설사업관리사 등과의 마찰, 시공사 선정 유찰, 시공사 선정이후 무효·취소 처분, 사업방식의 변경 등이 문제되고 있다. 먼저 정비기본계획 수립으로 인한 가장 큰 문제점은 부동산 투기발생이며, 정비예정구역 지정에 관련된 정보를 통하여 행위제한 이전에 지분쪼개기, 알박기 등의 부동산 투기가 일어나는 경우이다. 다음으로 정비구역 지정과 관련된 문제점으로는 먼저, 주민 의견수렴 및 합의 방안 부재로 인한 문제점으로 관련 법에서 주민의견 수렴에 대하여 명기하고 있으나, 의견수렴을 독려할 수 있는 세부적 방법 및 절차 등이 갖추어져 있지 못한 것이 원인이다. 다음으로 구역지정을 위한 지역 노후도 기준에 대한 상이한 해석, 필요 비율에 충족하지 못한 채 정비구역 지정 등으로 인한 문제점이 발생하고 있다. 행정청의 관리소홀 및 사업 규제에 관한 문제점은 정비예정구역에 대한 면밀한 검토 없이 무분별한 정비구역 지정으로 인하여 사업성이 없는 지역에서 행위제한이 이루어짐에 따라 재산권을 행사할 수 없게 되는 경우와 공공에서 정비사업 관련 정책을 변경하고 규제함으로 인하여 발생되는 문제이다. 사업시행인가와 관련된 문제점은 크게 기부채납, 국·공유지 사용관련 행정청과의 문제와 세입자, 영세조합원 등 정비사업에서 약자계층의 문제가 나타나고 있다. 먼저 행정청과의 문제로 사업시행자는 정비 사업 추진에 있어 정비구역 내의 정비기반시설을 설치하여 기부채납하고 이에 대하여 용적률 인센티브를 부여받고 있는데 이 때 기부채납에 대한 이견, 용적률 인센티브에 대한 이견으로 인한 행정청과의 마찰이 발생하고 있다. 공공용지 사용분쟁은 정비사업 추진 전부터 주민들이 무단으로 점유하고 있는 국·공유지 처분과 정비사업 지구내 공공용지에 대한 사용료 징수와 관련된 문제점이다. 다음으로 세입자 등 약자계층의 문제점으로는 조합 등 민간이 수행하는 정비사업이 수익성 위주로 추진됨에 따라 토지등소유자를 위한 개발이익 증대에 초점이 맞춰 진행되어 왔으며, 세입자 등 약자계층에 대한 대책은 미비함에 따라 많은 문제점이 나타나고 있다. 관리처분인가와 관련하여 보상분쟁은 보상금 부족, 보상금 산정내역 미공개, 세입자 보상 미흡 등에서 나타나는 문제점이며, 추가분담금 과다와 관련된 문제점은 공사비의 상승, 사업성의 하락, 현금청산자의 증가 등으로 인하여 처음에 예상되었던 분담금에 비하여 실제 분담금이 매우 증가하여 갈등이 발생하는 경우이다. 조합설립추진위원회 승인과 관련된 문제점은 조합장 후보의 비리 등 추진위 관련 비리로 인한 문제점이다. 사업추진 주체의 비리는 정비사업을 추진함에 있어 가장 문제가 되는 사안이며, 이로 인한 정비사업 추진에 있어 이해관계자 간 신뢰성 저하로 인한 갈등이 표출되는 결과를 초래한다. 또한 조합설립인가에서도 가장 빈번하게 발생하는 문제점이 조합장, 조합임원 등에 의한 조합비리이다. 조합과 시공사간 시공사 관련 금품수수, 조합 공금횡령 등 많은 문제점이 나타나고 있으며, 정비사업이 민간주도의 사업인 만큼 조합장의 영향력이 막대하여 이에 따른 많은 부작용이 발생하고 있다. 특히 문제가 되는 것은 이러한 조합설립추진위원회 구성 자체에는 문제가 없다는 점이다. 조합설립추진위원회는 위원회 구성과 관련하여 법률로 규정하고 있지만, 추진위원회의 자격 및 선정요건에 대한 법률적 규정은 미비한 상태이다. 따라서 향후 조합설립추진위원회 추진위원이 비리 등으로 추진위원에서 배제되더라도 퇴임 전에 추진위원회에서 행한 업무 등은 정비사업이 완료될 때까지 유효하다는 점이다. 결국 문제가 있는 조합설립추진위원회가 추진한 사안이 향후 조합 설립 이후에도 그대로 승계된다는 점이다. 사업시행자는 주거환경개선사업 및 주택재개발사업의 시행으로 철거되는 주택의 소유자 또는 세입자에 대하여 당해 정비구역 내·외에 소재한 임대주택 등의 시설에 임시로 거주하게 하거나 주택자금의 융자 알선 등 임시수용에 상응하는 조치를 하여야 한다. 이 경우 사업시행자는 그 임시수용을 위하여 필요한 때에는 국가·지방자치단체 그 밖의 공공단체 또는 개인의 시설이나 토지를 일시 사용할 수 있다. 이와 관련하여 대법원은 주택재개발사업 정비구역 안에 있는 주거용 건축물에 거주하던 세입자 갑이 주거이전비를 받을 수 있는 권리를 포기한다는 취지의 주거이전비 포기각서를 제출하고 사업시행자가 제공한 임대아파트에 입주한 다음 별도로 주거이전비를 청구한 사안에서 “도시및주거환경정비법에 따라 사업시행자에게서 임시수용시설을 제공받는 세입자가 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한 법률 및 같은법 시행규칙에서 정한 주거이전비를 별도로 청구할 수 있는지 여부에 대해 이를 청구할 수 있고, 사업시행자의 세입자에 대한 주거이전비 지급의무를 정하고 있는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률시행규칙 제54조 제2항이 강행규정이므로 이러한 포기각서의 내용은 강행규정에 반하여 무효”라고 판결하였다. 이주비의 경우 보증한도 책정시 담보물건의 가치가 가장 큰 영향을 미치게 되는 데 담보물건의 가치를 조합원의 종전 토지 및 건축물의 가치평가를 기준으로 고려해 볼 필요가 있으며, 또한 보증실행을 전후한 담보취득시기에 관한 검토 및 채권최고액의 범위도 중요한 사항이다. 부담금의 경우 재개발이 재건축에 비해 사업비가 증가할 요인이 많으며, 이에 따른 차별적인 리스크 관리가 필요한데 분양대금채권양도나 환급 대금채권에 대한 질권설정 등 재개발, 재건축 특성에 적합한 채권보전조치가 필요할 것으로 판단된다. 사업비측면에서는 조합사업비 보증 한도 책정과 더불어 시공사 필수요건의 검토가 중요하며, 심사평가시 평가의 차별성을 위해 재개발 또는 재건축 사업 특성을 고려한 조합평가가 검토되어야 한다. 또한 시공사 평가시에도 재개발은 재건축에 비해 공사기간의 연장 및 인프라 건설로 인한 사업비 증가측면을 고려하여 차별적인 기준을 마련해야 한다.