미국의 국내외 안보 환경 변화와 재정적 제약이 미국의 국방정책 및 군사력 구조에 미치는 영향 doc_id PCY_201711220903466061_2

미국의 국방비와 군사력 구조의 변화는 지역 차원에서 중요한 영향을 미칠것이 분명하다. 특히 주목되는 것은 ① 미국과 중국 간 지역 군사력 균형의 변화 가능성과 ② 미국의 지지를 바탕으로 한 일본의 보통국가화 가속 가능성이다. 첫째, 미중 간 역내 군사력 균형의 변화 가능성에 주목할 필요가 있다. 앞에서 분석한 바와 같이 미 해군과 공군은 시퀘스터의 영향에 따라 상당 규모의 군사력 감축이 불가피한 상황이다. 미 해군과 공군 전력은 미국의 전력투사 능력 유지에 중요한 수단을 제공해 온 것이 사실이다. 만약 의회가 2015 회계연도 국방예산 안에서 요청된 수준보다 더 낮은 수준의 국방예산을 승인할 경우 미 해군 및 공군 전력의 추가 삭감이 불가피하며 미국의 전력투사 능력 또한 감소될 것이다. 최근 공세적으로 국방비와 군사력을 증강시켜 나가고 있는 중국의 상황을 고려한다면 동아시아에서의 미국과 중국 간 군사력 격차가 향후 점차 줄어들게 될 것이다. 미국은 2011년 후반부터 지금까지 아시아 중시정책(pivot to Asia)의 중요성과 이에 대한 의지를 강조해 오고 있다. 2011년 11월 외교 정책(Foreign Policy)이라는 유명한 정책분석지에 기고한 글에서 힐러리 클린턴 전 국무장관은 이라크와 아프가니스탄 전쟁이 종결 단계에 접어들면서 미국이 전략적 중점을 전환시킬 시점에 있다고 분석하고 있다. 그 결과로 제시된 것이 바로 아시아 태평양 중시정책이다. 클린턴 미 국무장관은 미국이 향후 적어도 10년 동안 아시아-태평양 지역에 전략적 중점을 두고 투자를 증가시켜 나갈 것이라고 논문에서 밝힘으로써 아시아 중시정책이 공식화되었다. 그리고 2012년 1월 발표된 국방전략지침(Defense Strategic Guidance, DSG)은 아시아 중시정책의 유지를 재확인하고 보다 더 구체적인 청사진을 제시한 바 있다. 미국의 전략적 중점 이동은 아태 지역의 경제적 중요성 증대, 중국의 가파른 정치･군사･경제적 부상에 대한 견제 필요성 등 건전한 전략적 판단에 기초한 것이었다고 평가할 수 있다. 미국은 2014년 3월 초 2014 QDR을 통해 불확실한 전략적, 재정적 상황 속에서 향후 미국의 글로벌 리더십 확립을 목표로 한 미국의 국방전략을 발표하였다. 2014 QDR은 불확실성이 증가하는 국내외 안보 환경이 주는 전략적 도전과 기회를 재조명 및 재평가하고 이에 대한 미국의 대응전략을 구체화하는 중요한 의미를 지닌다. 2014 QDR은 2012년 1월 오바마 대통령이 발표한 국방전략지침(Defense Strategic Guidance, 이하 2012 DSG로 칭함)의 기본 방향을 승계하고 있다. 이러한 차원에서 2014 QDR은 금번 발표된 국방전략이 “업데이트된 국방전략(updated defense strategy)”이라고 규정하고 있다(Department of Defense, 2014a, p. iv). 2014 QDR이 혁명적 변화(revolution)가 아닌 진화(evolution)라고 제시한 미 국방부 내부의 평가 또한 2012 DSG 발표 이후 변화된 상황을 반영하여 국방전략을 구체화한 2014 QDR의 성격을 잘 보여주고 있다. 미국 국방정책의 변화를 이해하기 위해서는 국내외 안보 환경에 대한 미국의 인식을 먼저 살펴볼 필요가 있다. 국방정책의 핵심기능은 대외 안보 환경에 대응하여 국가이익을 수호하고 증진하는 것이다. 국가는 대외 안보 환경의 변화가 있을 시 국방정책의 조정을 통해 이에 대응한다. 따라서 미국의 대외 안보 환경변화를 들여다보면 미국 국방정책의 방향성을 이해, 예측 및 전망할 수 있다. 그러나 대외 안보 환경의 변화가 국방정책의 방향성을 완전히 결정하지는 못할 수도 있다. 국방정책은 국내 안보 환경에도 큰 영향을 받기 때문이다. 국내 안보 환경은 국방정책에 투자되는 국방재원의 규모를 결정할 뿐만 아니라 국방정책의 방향성을 결정하는 정치적 구조를 제공한다. 최근 미국의 국내 안보 환경은 국방정책에 있어 매우 중요한 구조적 제약요소로 작용하고 있다. 미국의 국내 안보 환경에 가장 중대한 구조적 영향을 미치고 있는 것은 두 가지 이슈이다. 첫째, 민주당과 공화당 양당 간의 정치적 갈등이 심화되고 있다는 것이다. 각 정당의 정책적 지향점 차이 그리고 각 정당 지지자의 이념적 성향 및 정치적 선호도 차이로 인해 민주당과 공화당은 국가부채 상한 증액, 건강보험을 포함한 사회안전망 예산 수준, 세금 수준 등 각종 정책 이슈에 있어 대립각을 세우고 있다. 초당적 협력체제 구축을 기대하기란 매우 어려운 상황인 것이다. 양당 간의 대립구도 심화에 따라 일관성 있는 정책의 추진에 어려움이 가중되고 있다. 둘째, 국방예산의 감축기조이다. 미 의회 산하의 의회예산국(Congressional Budget Office, CBO)이 2014년 4월 14일에 발표한 자료에 따르면, 미 연방정부의 재정적자는 2013 회계연도 6,800억 달러(GDP 대비 4.1퍼센트)에서 2014 회계연도 4,920억 달러(GDP 대비 2.8퍼센트)로 줄어들었다(Congressional Budget Office, 2014). 지난 10여 년 동안 미국의 국방비가 급격하게 변화한 배경에는 분명 이라크와 아프가니스탄 전쟁이 있다. 위에서 언급한 바와 같이 이라크 및 아프가니스탄 전쟁의 개시와 종결이 미국의 국방비 변화에 큰 영향을 미친 것이 사실이다. 그러나 최근 미국의 국방비 변화에 가장 중요한 구조적 영향을 미치고 있는 것은 시퀘스터를 핵심으로 한 연방정부의 재정지출 축소정책이다. 미국 백악관 산하의 예산관리국(Office of Management and Budget, OMB)에 따르면, 2012년 연방정부 부채는 16조 달러로 GDP의 103.2퍼센트에 달하였다(Office of Management and Budget, 2013). 2002년의 경우 연방정부 부채규모가 약 6조 달러로 GDP의 58.8퍼센트였다. 이는 곧 연방정부 부채가 지난 10년 동안 2배 이상으로 증가했음을 의미한다. 이라크와 아프가니스탄 전쟁 수행을 위한 국방비 지출 그리고 2008년 범지구적 금융위기 극복을 위한 엄청난 규모의 공적자금 투입이 연방정부 부채의 폭발적 증가에 기여하였다. 연방정부 부채 축소를 위해 의회와 행정부는 일련의 재정긴축법과 수정법에 합의하였다. 이들 법은 국방예산의 규모를 결정하는 구조적 요인으로 작용하였다. 그러나 더 중요한 것은 이들 수정법의 통과로 인해 국방예산에 대한 “시퀘스터의 적용이 일부 면제 또는 지연”되었다는 것이다. 다시 말해서, 시퀘스터의 전면적 적용이 보류되면서 미 국방부는 의회가 2011년 예산통제법에서 규정한 수준을 상회하는 국방예산을 지출할 수 있었다. 이는 곧 향후 의회가 시퀘스터를 전면적으로 적용키로 결정할 경우 미국의 국방예산은 현재의 수준보다 훨씬 더 하향 조정될 가능성이 있음을 의미한다. 이를 이해하기 위해 미 국방예산의 규모를 결정한 일련의 재정긴축법과 수정법에 대해 보다 더 구체적으로 살펴볼 필요가 있다. 먼저, 2011년 8월 공화당과 민주당 간 합의에 의해 통과된 예산통제법(Budget Control Act, BCA)은 국가부채를 줄이기 위해 국방예산에 있어 두 가지 규약을 도입하였다(Harrison, 2012, pp. 9-11).