계엄 제도의 개념과 역사적 기원, 그리고 한국에서의 도입 및 변천 과정 doc_id PCY_201711221124031251_1

국가의 일차적 기능은 국가 체제를 유지시키는 데 있다. 따라서 모든 국가는 국가의 안위를 위협하는 위기를 예방하거나 이에 대응하기 위한 다양한 방책을 운영하고 있다. 이 중 계엄(martial law)은 정치적 성격이 가미된 특수한 형태의 국가 위기관리 제도이다. 계엄은 국가가 전쟁 등 국가 비상사태로 인해 국가가 존폐의 기로에 처하여 평상시의 제도만으로는 이를 극복하기 어려울 때 취하게 되는 특단의 조치이다. 계엄을 통해 국가는 국가의 존립이라는 더 큰 이익을 위해 국민의 기본권을 일시적으로 유보하고 국가의 행정과 사법 기능을 군의 지휘 감독하에 두어 국가의 역량을 한곳으로 집중시킨다. 이러한 계엄은 민주주의 체제하에서 극약 처방과도 같은 조치이다. 환자에게 여러 가지 처방을 하였음에도 효과가 없을 때 마지막으로 이를 시도하듯이, 계엄도 국가가 위기를 극복하기 위한 여타의 방책을 시행했음에도 점점 절박한 상황으로 치달릴 때 취하게 되는 조치라고 할 수 있다. 계엄이 역사에 최초로 등장하게 된 것은 17~18세기 영국의 대헌장과 프랑스의 시민혁명 등으로 절대왕조의 권력이 약화되고 그동안 억압받던 시민들의 권력이 증대되던 시기이다. 절대왕조 시대에는 굳이 계엄이란 제도가 필요 없었다. 시민들은 왕조의 지배하에 있기 때문에 왕권, 즉 국가 권력에 절대 복종해야 했으며 국가는 언제든지 시민들의 권리를 제한할 수 있었다. 그러나 정치권력이 왕조에서 시민사회로 넘어오게 되면서 국가가 평상시 시민들의 권리를 무조건 제한하기 어려워지게 되었다. 이러한 상황에서 국가가 국민들의 기본권을 제도적으로 제한할 수 있도록 고안한 것이 바로 계엄(martial law)이다. 계엄을 가장 먼저 제도화한 나라는 프랑스이다. 1789년 시민혁명을 통해 근대 입헌주의 국가를 건설하고 국민 주권의 시대를 연 프랑스는, 1791년 ‘군사지역의 유지와 분류에 관한 법률’을 제정하여 ‘적의 공격 시 질서유지를 위해 민간관리에게 부여된 모든 권한을 군사령관에게 이관’함으로써 요새지에 대한 군사계엄의 개념을 태동시켰으며 이것이 현대 계엄의 모태가 되었다. 이어 1848년 헌법에 계엄 조항을 편입시키고 1849년 ‘계엄법’을 제정하였다(조홍제･이상철･전학선･고문현, 2014, pp. 26-28). 민주주의 체제에서 민군관계의 기본 원리는 ‘문민통제(civilian control)’이다. 그런데 이런 원리에서 벗어나 ‘민(civilian)에 대한 군의 통제 (military control)’를 합법적으로 허용하는 것이 계엄이다. 군사작전이 적을 대상으로 한 군사 행위라고 한다면, 계엄은 국민을 대상으로 한 군사 행위이다. 계엄이 선포되면 국민의 기본권이 제한되고 행정 및 사법 사무가 군으로 이양된다. 프랑스에서 계엄제도가 최초 도입될 당시에는 군사적 필요성이 계엄의 주된 이유가 되었다. 외적이 침입한 위급 상황하에서 교전지역에 있는 주민들의 군사작전 방해를 방지하고 더 나아가 이들로부터 인적･물적 자원을 동원함으로써 위기를 극복하려 했던 것이 당시 계엄의 본질적 취지였다. 여기에 추가하여 교전으로 인하여 정부의 행정체계와 치안질서가 와해된 경우, 정부를 대신하여 군이 현지 주민들에 대한 행정과 치안 서비스를 담당하도록 계엄을 통해 법적 권한을 부여하였다. 그러나 이후 계엄의 적용범위가 외적의 침입뿐 아니라 반란이나 폭동 등 내부의 불안정 상황으로 확대되면서 계엄에 정치적 성격이 가미되었다. 해방 후 한동안 우리 사회는 6.25전쟁과 그 이후의 경제개발 과정을 통해 국가가 사회를 주도하는 중앙 집권제의 성격을 띠었다. 정부는 집권적 관료제를 바탕으로 국민들을 통제하고 지도해 왔으며 국민들 또한 정부의 이러한 역할을 묵인 내지 순응해 왔다. 해방 당시 우리 국민들의 문맹률은 80%를 넘었으며 자유주의와 민주주의에 대한 국민들의 이해도 매우 낮았다. 1인당 국민소득은 1955년 65달러로서 세계 최빈국 수준이었다. 이러한 상황에서 국민들은 국가로부터 보장되어야 할 기본권이 무엇인지 그리고 그것을 어떻게 지킬 것인지에 대해 생각할 겨를도 없었다(최장집, 1990; 김영평, 1995; 교과서 포럼, 2008, pp. 63-73). 그러나 1960년대 이후 우리 사회는 경제개발과 산업화의 성공에 따른 교육 수준의 향상, 민주주의에 대한 시민 의식의 성장 등으로 정부와 국민의 역학 관계에 변화가 생기게 되었으며, 특히 1980년대 후반 권위주의 정치체제의 붕괴와 함께 국가에 대한 국민들의 영향력이 급속히 커지게 되었다. 경제성장으로 인해 국민들의 경제 활동과 생활 양상이 다양해지면서 정부의 통제와 규제 완화를 요구하는 국민들의 목소리는 증대되었다. 공권력에 대한 국민의 수용도도 현저하게 낮아졌다. 일본은 1882년 프랑스의 제도를 모방하여 ‘계엄령(戒嚴令)’을 처음 공포하였다. 일본도 프랑스와 같이 계엄을 ‘임전지경(臨戰地境)’과 ‘합위지경(合圍地境)’으로 구분하여 ‘임전지경’하에서는 지방 행정사무와 사법사무 중 군사에 관한 사항을 계엄사령관이 관장토록 하고, ‘합위지경’하에서는 모든 지방 행정사무와 사법사무를 관장토록 하였다(오병헌, 1994, p. 59). 우리나라에서는 일제 강점기에 적용되었던 일본의 계엄법이 1945년 해방 이후에도 미군정 당국에 의해 계속 유지되었다. 1948년 대한민국 정부가 수립되면서 제헌 헌법 제64조에 의해 법률이 정하는 바에 따라 계엄을 선포할 수 있게 되었으며 이를 근거로 1949년 우리나라의 계엄법이 제정되었다. 제정된 계엄법은 일제가 사용하던 ‘임전지경’을 ‘경비계엄’으로, ‘합위지경’을 ‘비상계엄’으로 명칭만 바꾸었을 뿐 일제의 계엄법을 그대로 모방하였다. 우리나라에서 최초로 계엄이 시행된 시기는 일제 강점기이다. 1910년 대한제국을 강제로 병합한 일본은 1913년 한반도에 계엄을 선포하고 한반도에 주둔하고 있던 일본군을 통해 무단 통치를 실시하였다. 1945년 광복 이후에도 미군정 당국에 의해 무장폭동 진압을 목적으로 청주, 대구, 경주, 목포 등지에 계엄령이 선포되어 당시 남한지역에 주둔하고 있던 미 제6사단 등의 병력이 투입되었다. 1948년 정부 수립 이후 한국 정부에 의한 최초의 계엄령은 ‘여･순 반란사건’을 진압하기 위하여 대통령령 제13호로 여수군과 순천군에 선포된 ‘합위지경(合圍地境)’이었다. 이때는 아직 우리의 계엄법이 제정되기 전이라서 제헌 헌법 제64조와 제100조를 근거로 일제의 계엄이 그대로 차용되었다. 1949년 11월 드디어 우리나라의 계엄법이 제정되었으며, 1950년 6.25 전쟁을 계기로 최초로 선포되었다. 1948년 대한민국 정부 수립 이후 현재에 이르기까지 계엄은 총 10차례 선포되었다. 역사적 사례를 볼 때 계엄을 선포하는 상황은 두 가지 유형으로 구분할 수 있다. 첫째는 적으로부터 공격을 받아 절체절명의 위기상황에 놓여있을 때, 민･관･군이 일체가 되어 적을 격퇴하고자 군 지휘관에게 모든 권한을 집중시키고 국민의 권리를 유보시키는 경우이다. 둘째는, 전시가 아닌 평시 상황으로서 폭동이나 소요 등으로 정부 기능이 마비되고 사회가 극도로 혼란할 때, 정부의 치안 질서 유지 기능을 일시적으로 군이 담당하는 것이다. 전자는 전쟁에서 승리하기 위해 정부의 기능과 국민의 역량을 군사작전에 집중시키기 위한 것으로 군사계엄의 성격을 지닌다. 전쟁으로 인해 국가의 존립이 위태로운 상황에서 통치권자는 가용한 모든 수단과 방법을 동원하지 않으면 안 된다. 국민으로부터 인적･물적 자원을 동원하거나 군사작전에 방해되는 국민의 행동을 통제하기 위해 기본권을 잠정적으로 유보한다. 행정과 군사의 분리가 불명확하던 근대 이전 시기에서는 물론이고 행정체제가 갖춰지고 행정과 군사가 명확히 분리된 현대에 와서도 전시 위기관리 제도로서 전시계엄의 필요성은 대체로 인정되고 있다(오병헌, 1994, pp. 61-62).