계엄의 유형과 역사적 변천을 바탕으로, 현대 국가의 정교해진 위기관리 체제 및 충무계획과 전시 계엄의 역할 및 상호 관계를 고찰한다. doc_id PCY_201711221124031251_2

한편 두 번째 유형의 계엄은 전시가 아닌 평시 상황에서 군이 정부를 지원하여 와해된 일부 정부기능을 담당하는 경우로서, 행정계엄 또는 정치계엄의 성격을 지닌다. 이러한 성격의 계엄은 전시가 아닌 평시에 폭동 등으로 인해 특정 지역의 치안질서가 와해되고 행정과 사법 기능의 수행이 제한될 때 선포된다. 이런 경우 군이 경찰력을 대신하여 전면에서 나서서 특별한 조치를 취하거나 계엄군을 투입하여 무너진 치안질서와 행정･사법 기능을 회복시키게 된다. 전시계엄은 군사작전 지원이라는 군사적 필요에 의해 선포되지만, 평시계엄은 공공 안녕질서 회복이라는 행정적･정치적 필요에 의해 선포된다는 점에 큰 차이가 있다. 오늘날 후진국에서 발생하는 계엄의 대부분이 이러한 유형이며, 1960년대 이후 우리나라에서 선포되었던 계엄도 모두 이에 해당된다. 이러한 평시계엄은 통치권자들에 의해 국민을 탄압하고 정권을 유지하는 수단으로 종종 이용됨으로써, 국민들에게 계엄이 부정적으로 인식되는 요인이 되기도 하였다. 계엄법 제2조는 비상계엄을 선포할 수 있는 상황을 ‘적과의 교전 상태에 있거나 사회질서가 극도로 교란되어 행정 및 사법 기능의 수행이 현저히 곤란한 경우’로 규정하고 있다. 이 문구는 해석에 따라 의미가 달라질 수 있는 모호함이 있다. 행정 및 사법기능의 수행이 현저히 곤란하지 않은 상황이라 하더라도 적과 교전상태일 경우에는 군사상의 필요에 의해서 비상계엄을 선포할 수 있는 것인지, 아니면 교전으로 행정 및 사법 기능의 수행이 현저히 곤란해진 경우에 한해 계엄을 선포할 수 있는 것인지 명확하지가 않다. 이에 대한 문구를 명확히 하여 해석상의 혼란을 방지해야 할 것이다. 본고는 현재의 정부의 전시계획이나 과거의 계엄시행 사례, 헌법 77조의 기본 취지, 현실적으로 전시 비상계엄하에서도 국가의 행정 및 사법 기능이 정상적으로 유지된다는 점 등을 고려하여 전자가 더 타당할 것으로 본다. 1949년도에 제정된 계엄법이 최초로 시행된 것은 1950년 6.25전쟁 때이다. 당시 계엄법은 긴급한 경우 당해 지방을 관할하는 군사 책임자가 임시로 계엄을 선포할 수 있도록 함에 따라, 전쟁이 발발한 당일 전방지역에서는 사단장이 계엄을 선포하였다. 그 후 7월 8일 정부에 의해 선포되어 1952년 7월 28일까지 2년 동안 지속된 계엄은 전세의 변화에 따라 지역이 확대되거나 축소되었으며, 비상계엄과 경비계엄이 번갈아 적용되었고, 선포와 해제가 되풀이되었다. 6.25전쟁 기간의 계엄은 군수물자 통제 및 인력 동원, 생필품 통제, 공비소탕 등 전쟁 수행과 사회질서 유지에 필요한 조치들이 대부분이었으며, ‘부산 정치파동’ 시의 계엄시행을 제외하고는 모두 전시계엄의 전형적인 형태를 띠었다. 1953년 12월에 남부지방에 선포된 계엄 역시 지리산 일대의 공산 게릴라를 소탕하기 위한 것으로 군사적 성격이었다. 6.25전쟁 당시만 하더라도 정부의 기능이 완전히 갖추어지지 않아 정부의 전시 대비계획이나 시스템이 구비되어 있지 않았으며, 국가의 전쟁 수행 능력도 보잘것없었다. 전쟁 수행은 대부분 미군에 의존하였다. 당시에는 군사작전 지원을 위한 전시정부 운영은 물론이고 동원업무조차 제대로 시행되지 않아 군이 적과 전투를 하면서 직접 동원과 징발업무를 담당하고 국민들을 통제해야 했다. 그러나 오늘날에는 더 이상 그럴 필요가 없게 되었다. 1969년 정부는 비상기획위원회를 설치하고 전시 동원체제를 정비하였으며, 1984년 비상대비 자원관리법을 제정하고 이후 전시 자원동원에 관한 법안을 마련하는 등 국가 차원의 체계적인 동원제도를 갖추게 되었다(김열수, 2005). 이와 함께 전쟁에 대비한 충무계획과 전시관계 법령도 만들어졌다. 충무계획은 전면전이나 국가 비상사태에 대처하기 위해 모든 공공기관과 지방자치단체가 작성하는 계획으로, 군사작전을 지원하고 정부의 기능을 유지하며 국민 생활의 안정을 도모하는 데 중점을 두고 있다. 충무계획은 1969년 전시관계 법령들이 제정되고 정부의 비상대비 계획이 수립되면서 시작되어 지속적인 보완을 거쳐 현재에 이르고 있다. 본고는 전쟁이 발발하더라도 정부는 전시 정부체제로 전환하여 전쟁 수행을 위한 기능을 유지하게 될 것으로 본다. 전시에 군사적 필요에 의해 비상계엄이 선포되더라도 정부는 본래의 기능을 수행하게 될 것이다. 따라서 전시 계엄당국의 가장 큰 관심은 국가 총력전 차원에서 정부 기관들로 하여금 군사작전을 효과적으로 지원토록 하는데 두어야 한다. 제4장에서도 언급했듯이, 현재 정부 및 지자체, 공공기관들은 전시에 대비한 충무계획을 각 분야별로 구체적으로 잘 발전시켜 놓고 있으며, 충무사태가 선포되면 이를 시행하도록 되어 있다. 충무계획의 기능은 군사작전 지원, 정부 기능 유지, 국민 생활 안정으로 계엄의 기능과 유사하다. 계엄은 보다 강화된 통제력 발휘, 광범위한 국민 기본권 제한, 계엄사령관 특별조치 및 군사법원 운영 등을 통해 그 목적을 달성하고자 하는 특별한 기구에 의해 시행되는 강제적 기능이라고 한다면, 정부의 충무계획은 기존의 관계 법령과 전시 임시 특례법 등을 적용하여 달성하고자 하는 전시정부의 행정적 기능이라고 볼 수 있다. 따라서 군의 능력과 현실적 여건을 고려할 때, 비상계엄이 선포되어 계엄사령부가 가장 효과적으로 행정 및 사법 사무를 관장하는 방법은 각 정부 기관들의 충무계획이 정상적으로 집행할 수 있도록 여건을 조성해 주고 지원하는 것이다. 충무계획이 제대로 집행된다면 전시계엄의 궁극적 목적인 군사작전의 원활한 보장과 사회 안정, 그리고 국가 총력전 체제가 달성될 수 있기 때문이다. 계엄을 통해 충무계획을 뒷받침하는 방법은 다양하다. 가령 전시 자원동원 간 국민들의 비협조로 정상적인 법 집행이 곤란한 경우 계엄사령관은 동원령에 불응하는 자들을 강력하게 단속하도록 조치한다든지, 특정 물자의 반출을 금지시키는 조치 등을 통해 산업자원부의 동원 집행을 보장해 줄 수 있다. 또한 유언비어 차단을 위한 문화관광체육부나 방송통신위원회, 경찰, 검찰 등의 활동은 계엄을 근거로 한 보도검열과 계엄사령관 포고령 등을 통해 강력한 힘을 발휘할 수 있다. 계엄사령관은 국민들의 채혈 범위를 확대하거나 필요시 강제 채혈을 집행토록 함으로써 보건복지부의 충무계획을 지원할 수 있으며, 야간통행 금지나 출입통제 구역을 선포하여 행정 당국의 치안 활동을 지원할 수 있다. 한편 후방지역에 침투한 적으로부터 국민을 보호하기 위한 민･관･군 통합 방위 제도도 마련되었다. 과거 대간첩작전을 위한 대통령훈령에서 출발한 통합방위법은 1997년 강릉 무장공비 침투사건을 계기로 제정되었다. 통합방위법은 적의 침투나 국지도발 사태의 심각 정도에 따라 단계별 조치가 가능하도록 하였으며, 군, 정부, 지자체의 역할과 국민 통제방법 등을 구체적으로 명시하였다. 또한 매년 민･관･군 통합훈련을 실시하여 통합방위 능력을 제고하는 한편 통합방위협의회를 통해 통합방위 제도를 보완 발전시키고 있다. 이렇듯 전시나 비상사태에 대비한 현재 정부의 계획이나 국가 위기관리 체제는 과거에 비해 매우 정교하게 발전되었다. 과거 여수･순천 반란 사건, 6.25전쟁, 지리산 공비토벌 당시와 같이 제도적 장치가 미비하여 모든 것을 계엄으로 해결하던 과거와는 달리 오늘날에는 국가 위기 대응을 위한 다양하고 효과적인 제도와 법규가 새롭게 제정되고 준비되어 있다. 이러한 상황에서 계엄의 필요성과 실효성에 대한 문제가 지속적으로 제기되고 있다.