초저출산 대응을 위한 기초자치단체의 다자녀 가정 지원 정책의 중요성과 그 효과성에 관한 논의 doc_id PCY_201711231047155841_1

지난 10여년 동안 초저출산과 인구고령화 대응을 위해 중앙정부는 다양한 정책을 사용해왔으며 이와 관련해 막대한 예산을 투입해왔다. 동시에 2000년대 중반 지역의 초저출산과 고령화에 따른 위기를 절감한 일부 기초자치단체가 자체적으로 출산장려금, 양육수당 등과 같은 지원 사업을 실시해온 이래, 출산지원정책은 전국 대부분 지역으로 확산되었으며 그 지원의 범위와 내용도 확대되어왔다. 이런 사업은 기초자치단체의 열악한 재정적 여건상 첫째나 둘째자녀까지 본격적으로 확대하기 어렵기에 주로 3아 이상 다자녀가정을 대상으로 집중적인 혜택을 제공하고 있다. 하지만 각급 행정기관의 노력에도 불구하고 신생아수는 계속 감소하는 상황이다. 여러 선행연구는 이에 대한 원인을 진단하고 해법을 제시했지만 여전히 출산력 하락을 막을 방안에 대해선 의견이 분분하다. 대표적으로 초저출산 문제를 풀 방안으로 각급 지방자치단체(이하 지자체)가 실시하는 출산장려금의 실질적인 효과성에 대한 시각이다. 뒤에서 상론하겠지만 이에 대한 국내외 연구는 대체로 보조금 투입으로 인한 효과는 존재한다고 제안하고 있다. 하지만 너무 과도한 비용을 지불해야하므로 실효성이 없다고 보는 회의적인 시각도 상당하다. 특히 셋째아이 이상 출생비중이 현저하게 낮은 한국의 현실에서 이를 끌어올리는 것은 매우 중요하다. 한국의 낮은 3아 이상 출생 수준은 이웃나라 일본과 비교해보면 분명히 드러난다. 일본과 한국의 합계출산율 격차에 있어서 주목할 사실은 일본의 다자녀가구 비율이 한국보다 시계열적으로 일관되게 높다는 점이다. 2005년부터 2014년까지 지난 10년 동안 일본의 전체 신생아 대비 다자녀 출생은 대략 15% 내외이지만, 한국은 10% 수준에 그치는 상황이다. 양국 모두 3아 이상 비중은 전반적으로 증가하는 것으로 나타나는데 일본의 경우 2010년부터 16%대로 상승한 이후 그 상태를 유지하는 반면, 한국은 2010년 10%대에 진입한 이후 2012년부터 하강세이다. 이런 추세로 인해 한국의 셋째아이 이상 출생비중은 2015년 다시 10% 미만으로 내려간 9.68%에 머물렀다. 지금까지 한국의 정부와 학계가 초저출산 현상의 주요한 원인으로 비혼, 만혼 현상의 심화를 지적해왔음은 주지의 사실이다. 생애미혼인구가 증가하는 인구학적 추세를 결혼장려정책을 통해 근본적으로 반등시키는 것은 사실상 불가능하다. 현실적으로 만혼 추세를 완화시키면서 동시에 출산 간격을 좁히는 것이 정책적 방향임에는 이견이 없다. 이런 이유에서 일부 연구는 만혼의 효과가 첫째아이 이행뿐만 아니라 생애 총 자녀수 규모 특히 다자녀 출산력에 주는 영향이 크다고 지적하면서 주로 다자녀에 치중하는 저출산 대응정책의 효과성에 의문을 제기하고 있다. 현재 한자녀 이후 출산중단의 문제가 심각하기에 이 같은 주장은 일견 타당해 보인다. 하지만 정책집행을 위한 정부의 재원이 한정되어 있다는 점을 고려할 때, 두 자녀를 가진 가족을 핵심 대상으로 설정하고 이들의 추가출산을 장려할 목적을 가진 다자녀가정 지원정책은 만일 그 효과성이 입증된다면 초저출산 현상에 대한 대응책으로 유의미할 것이다. 앞서 한국의 3아 이상 출생아 비중은 이웃 일본에 비해 대략 5%p가량 낮으며 이것이 일본보다 낮은 수준의 합계출산율에 머무르게 만드는 한 요인임을 논의하였다. 초저출산 대책의 중요한 목표 가운데 하나는 셋째아이 이상 신생아의 비중과 규모를 끌어올리는 것인데, 이에 대한 정책적 대응은 현재 중앙정부보다는 각급 지자체 특히 기초자치단체에서 중점적으로 실시하고 있다. 전국 시군구 가운데 여기서는 경기도 지역으로 논의를 한정한다. 대한민국의 축소판으로서 경기도가 가지는 대표성은 합계출산율, 신생아 수 비중 등 각종 출산통계에도 적용된다. 동시에 대도시, 중소도시, 도농복합도시와 같이 지역내 이질성이 크기 때문에 기초자치단체 수준의 분석을 통해 지역적 환경이 다자녀 출산결과에 대해 가지는 영향을 구체적으로 탐색할 수 있다는 장점이 있다. 아래에서 살피겠지만, 출산장려금과 다자녀가정에 대한 양육수당 제도 역시 시 군별로 상당한 차이를 보인다. 뿐만 아니라, 지역이 가지는 공간효과도 출산율에 영향을 주는 중요한 변수로 작용한다(박민근, 이병호, 2017). 이런 측면에서 지자체의 재정, 보육 여건 등을 반영한 지역 특성에 맞는 정책을 집행하는 것이 적절하다(신인철, 2009). 그리고 저출산 관련 정책에 대한 인지여부와 수혜경험은 추가자녀계획에 영향을 미치는 요인이기 때문에 각급 지자체는 이러한 정책에 대한 의지를 적극적으로 드러낼 뿐만 아니라 실제 최선을 다해 집행하고 있다는 신호를 지역시민에게 지속적으로 보낼 필요가 있다(정성호, 2012). 그러므로 3아 이상 출생인구를 증가시키는데 있어 지역의 역할은 특히 기초자치단체가 다자녀가구 지원 사업을 주로 담당하고 있다는 현실을 감안할 때 매우 중요하다. 대략 2000년대 중반부터 지방의 일부 기초자치단체가 해당 지역의 인구감소를 막기위해 출산장려금 제도를 도입한 이래 전국적으로 다둥이가족을 대상으로 하는 각종 현금, 현물, 서비스 지원은 나날이 확대되는 추세이다. 그렇다면 여기서 출산장려금, 양육수당, 건강보험비 지원, 교육비 지원, 세금이나 공공요금 감면과 같은 다자녀가정 우대 정책의 효과는 어떠한지 선행연구를 통해 살펴볼 필요가 있다. 경기도 31개 기초자치단체가 출산장려금과 양육수당 정책을 도입한 시기와 출생서열별 지원액 규모는 큰 차이를 보인다. 경기도에서 가장 먼저 다자녀 정책을 실시한 지역은 2004년 출산지원금 제도를 도입한 수원시와 구리시이며, 양평군과 의정부시는 비교적 늦게 시작되었다. 아울러 각 기초자치단체의 조례제정 이후 수차례 개정을 통해 동일 시 군에서도 지원규모와 지원대상은 시간이 갈수록 확대되는 추세이다. 이런 기초자치단체 차원의 정책이 가지는 특징은 지역의 유자녀가정 가운데 특히 다자녀가정에 집중적인 지원을 한다는 점이다. 김포시 1개 지역을 제외하면 첫째아이 출산에 따른 지원금은 존재하지 않으며, 비록 과반수 지역에서 둘째아이에 대한 출산지원금 사업을 실시하고는 있지만 양평, 가평, 연천과 같은 군 단위를 제외하고 그 액수는 불과 20-50만원 수준에 그친다. 양육수당의 경우 여전히 소수의 시 군만이 자체적으로 추진하고 있는데 3자녀 이상인 경우만을 대상으로 한다. 거의 대부분 1회성으로 지급하는 출산장려금에 비해 매월 일정액을 지원하는 양육수당의 총액은 큰 편이다. 가령 이천 시의 경우 셋째아이 출산축하금은 100만원인데 반해 양육비 지원액은 360만원이며, 실제 2013년도 지출규모도 각각 2.63억 원, 9.06억 원으로 나타났다. 다자녀로의 이행에는 다양한 이유가 존재하는데, 크게 보아 생식보건적, 문화적, 환경적, 사회경제적, 정책적 요인으로 구별할 수 있다. 먼저 생식적인 이유는 처음부터 다자녀를 의도한 것은 아닌 경우가 주로 해당되는데, 가령 둘째아이 출산 이후 단산을 의도했지만 피임 실패한 경우 혹은 첫째아이 출생 이후 쌍둥이 이상 다태아를 출산한 경우 등을 꼽을 수 있다. 특히 신생아 1,000명당 다태아 비중이 2000년 16명 수준에서 2015년 무려 36명 내외로 급증한 인구학적 변화를 고려하면 최근 3아 이상 출생건수에 다태아가 미친 영향은 분명 존재한다. 따라서 이미 선행연구가 지적한대로 출산의지와 출산 결과는 반드시 동일한 인과적 메커니즘을 따르는 것은 아니다(염주희 등, 2013). 아울러 생물학적 나이 역시 자녀수 결정에 있어 주요 요인이다. 뒤에서 상술하겠지만 절대 다수의 출산이 결혼을 통해 이뤄지는 한국의 현실에서 초혼연령 상승은 궁극적으로 다자녀로의 이행에 부정적일 수도 있다.