독일 통일 사례 분석을 통한 남북한 사회보장제도 통합의 과제와 재정적 부담 및 준비 방향 doc_id PCY_201711271131476871_1

남북한 사회보장 통합비용은 남한지역에서 북한지역으로의 이전지출을 의미하며, 통합 방식과 시점의 정치 경제 사회적 환경 요인에 의해 영향을 받을 것이므로 현 시점에서는 남한의 다양한 사회보장지출 관련 현황 자료에 대한 검토를 통해 남북한 사회통합에 따른 재정부담 결정요인을 살펴 볼 수 있다. 먼저 OECD 기준의 사회복지재정 범위를 기준으로 할 때 우리나라의 사회복지지출은 2012년 현재 약 145조원 규모이며, 경상 GDP 대비 복지지출은 10.51% 수준이다. 이 중 124조 8,238억 원이 공공부문에 의한 지출이며, 국민 1인당 사회복지비용(사회복지지출액/총 인구수)은 289만 5천원으로 추계된다. 2011년 현재 OECD 회원국 평균 사회복지지출 규모(공공부문＋법정민간부문)가 GDP 대비 22.1% 수준인 점을 감안하면, 우리나라의 사회복지지출 규모는 상대적으로 낮은 수준이다. 또한 남한은 초저출산 초고령사회 도래에 대한 선제 대응, 사회 취약계층 지원 강화, 국민건강 증진을 위한 예방적 보건서비스 강화, 사회안전망 확충 등 미래사회의 국민기본생활보장을 위한 사회복지분야에 대한 지출 수요를 내재하고 있다. 독일은 구서독 빌리 브란트(Willy Brandt)의 동방정책 선언(1969년) 이후 구동독에 대한 ‘포용정책’을 중단 없이 추진하였고. 이것이 통일을 이룩하는데 있어 중요한 대내적 역할을 하였다. 대외적으로는 미하일 고르바초프의 개혁 개방 정책 선언에 의한 구소련 중심 동유럽 국가들의 ‘상호경제원조회의’(Council for Mutual Economic Assistance, CMEA)의 붕괴, 유럽연합(EU) 창설을 위한 준비의 시작 등이 독일통일에 복합적으로 작용하였다. 반면 우리의 경우 현 시점에서 국내외 정치 환경은 독일과 매우 다르다. 북한은 주체사상을 기반으로 김씨 3대 세습을 유지하고 ‘우리식 사회주의’를 고수하고 있으며, 이로 인해 한반도는 냉전 갈등이 팽배해 있다. 동서독 관계개선을 통한 통일과정을 역사적으로 살펴보면 다음 네 단계의 시기로 구분해 볼 수 있다. 제1단계는 1950년부터 1971년 사이 동서독 교역 및 경제협력의 초기로서 ‘소강 국면’ 단계이다. 제2단계는 1971년부터 1987년 사이의 민간인 교류와 운송협력을 강화한 동서독 인적 물적 협력의 ‘안정화 단계’로 구서독은 분단 독일의 현실을 인정하는 가운데 1972년 12월 ‘동서독 기본관계 조약’을 체결하였으며, 동서독 지역에 대표부를 설치함으로써 사실상 두 개 독일 국가의 존재를 인정하였다. 제3단계는 1987년 이후 동서독 지역의 과학과 기술 협력을 강화한 ‘협력의 심화 단계’이며, 제4단계는 1990년 7월 1일 ‘독일 경제 통화 사회 제도 통합’(German Economic, Monetary and Social Union, GEMSU)과 독일 통일에 필요한 제2차 세계대전 전승 4개국(미국, 영국, 프랑스, 구소련)의 사후적 추인에 의해 마침내 1990년 10월 3일 정치적 통일을 향한 새로운 ‘통일독일연방공화국’의 탄생이다. 1990년 통일을 이룩한 독일은 1960년대 구서독 정부의 구동독에 대한 동방정책(Ostpolitik) 추진 이후 보수 및 진보 정권을 막론하고 일관되게 점진적인 통합 및 체제 수렴을 추구했다. 그러나 실제 독일에게 다가온 통일의 모습은 급진적이고, 순발력 있는 정책을 쏟아내야 하는 과정이었다. 베를린 장벽 붕괴로 촉발된 물리적 통일은 급속도로 이루어졌으며, 충분한 준비과정을 거치지 못하고 서독지역 제도를 동독지역에 그대로 이식하는 선택을 해야만 했다. 한반도의 경우도 통일은 불가측하게 전개될 가능성이 높다. 독일의 경우를 보더라도 통일 과정은 국내외 정치 경제적 환경 요인에 의해 결정되는 예측 불가능성을 내포하고 있기 때문이다. 다만 우리는 현재 시점에서의 실현 가능성과 수용능력을 면밀하게 검토하여 예측불가능한 통일이라는 상황에 준비해야 하는 것이다. 한편 통일독일과 남북한 통일의 여건 비교에 있어 현격한 국내 및 국제 정치 환경 차이뿐만 아니라 통일 이전의 당사자 간 상호관계 발전상황, 경제관리체제와 사유재산권 유무, 통일 시 부담해야 할 비용의 크기에 있어 중요한 차이가 존재한다. 특히 주지하는 바와 같이 통일 이전의 경제관리체제와 재산권 등 제도비교에 있어 동서독보다는 남북한 차이가 현격히 크다. 동독정권하에서는 농토와 기업에 대한 재산의 사적 소유권한은 일부 형태로 유지되었지만, 북한은 1958년 강제 조사를 통해 토지와 농지의 ‘집단 농장화’ 및 ‘산업시설의 국유화’를 완결하여 모든 재산권에 있어 사유화를 인정하지 않고 있다. 독일 통일과 한반도 통일에서의 또 다른 차이점은 통일비용 문제로서 통일독일의 경우 전체 통일 재정비용부담은 서독 GDP의 4~5% 정도로 추산되는데, 이 중 사회복지 지출이 약 50%를 차지하고 있어 우리에게 남북한 사회복지제도 통합의 정책적 과제가 얼마나 중요한지 시사하는 바가 크다. 현재 북한의 분배체계 중 남한 국민계정 체계의 본원적 분배에 해당하는 임금과 재분배에 해당하는 의식주 생활보호 및 사회복지서비스는 매우 부실하다. 분배의 기반이되는 GDP 수준이 낮아 아무리 좋은 사회복지시스템을 구축하고 있다 해도 현실적으로 국민의 복지욕구를 충족시키는데 있어서는 한계가 있을 수밖에 없어 보건의료, 연금 등 사회보험 기반도 취약할 수밖에 없을 것이다. 통일 후 북한지역의 자본주의 체제로의 전환과정을 상정하는 경우 많은 북한지역 주민들은 능력의 한계와 이념적 혼란으로 이에 적응하지 못하고 실업자가 되거나 빈곤층으로 전락할 우려도 제기된다. 통일은 남북한 양 지역 주민 모두에게 ‘거주이전의 자유’라는 기본권이 보장되는 것을 의미하기 때문에 북한지역의 사회적 불안과 함께 경제적 이익 창출의 기회를 찾아 남한으로의 인구이동이 불가피하게 발생할 것이다. 또한 질적인 수준에 대한 평가를 논외로 한다면 구체제의 무상교육, 무상의료에 의존하던 북한지역 주민들의 복지욕구는 남한지역 주민보다 높을 수밖에 없으며, 이들이 자본주의 시장경제체제의 형평(equity)과 효율(efficiency) 원칙에 적응하기까지에는 오랜 학습시간을 필요로 할 것이다. 앞서 살펴본 바와 같이 북한은 해방 이후 2000년대 초반까지 국가가 주도하는 사회보장의 제도적 틀을 체계적으로 구축해 왔으나, 2002년 7 1조치 이후 사회보장의 책임이 점차 개인과 기업으로 이전되고 있는 것으로 평가된다. 경제난으로 연금과 복지수준이 주민들의 기초생활을 충족시켜 주는 수준에 이르지 못하고 있고, 보건의료, 위생 측면에서도 주민들의 수요충족과는 거리가 먼 것이 현실이다. 남북한 사회보장제도의 통합을 위해서는 이질성을 극복해야 하는 과제를 안고 있다. 먼저 남북한은 사회보장제도 틀의 불일치를 통합하는 방안과 함께, 관리운영 주체와 전달체계를 통일하는 방안을 강구해야 한다. 북한의 낮은 사회보장급여 수준을 남한 수준으로 견인하기 위해 필요한 재원조달방안과 함께 급여 종류의 일치방안도 동시에 강구되어야 한다. 사회보장 적용대상, 수급연령, 급여조건, 갹출요율 등의 차이를 극복하기 위한 과도기적 정책방안이 마련되어야 한다.