통일독일의 사회보장제도 통합 과정과 경제적 영향 및 재정 부담 사례를 통한 남북한 사회보장 통합 방안의 시사점 doc_id PCY_201711271131476871_2

그렇다면 남북한 사회보장제도 통합 시 남한지역의 재정적인 부담을 줄일 수 있는 방향으로 남북한 간 통합이 추진될 수 있는 방안은 무엇인가? 이를 위해 통일독일의 경험에서 얻을 수 있는 교훈을 살펴보기로 한다. 먼저 통일독일은 사회통합 과정에서 서독의 복지 관련 법 규정을 동독에도 적용하였다. 연금, 보건, 산업재해, 실업 항목으로 구분된 서독의 사회보험 체계가 구동독의 통합 사회보험을 대체했다. 독일 사회통합의 최대 수혜자는 동독지역의 연금수급자들이었다. Klitz(2010)에 의하면 연금소득에 대한 서독 마르크와의 등가원칙 적용으로 그들의 연금수당은 평균 70% 상승하였고, 동독지역의 1인당 연금은 서독지역 평균의 88% 수준이다. 동독에서는 사회주의체제에서 대부분 맞벌이 취업 상태였기 때문에 1990년대 중반 이래 일부 가구의 연금수입이 서독보다 많았으며, 또한 동독지역의 경우 높은 실업률로 인해 가계소득에서 복지후생비 지출이 차지하는 비율은 서독보다 20% 이상 높았다(Bentmann, 2010). 이는 동독지역 주민들의 사회안전망에 대한 지나친 의존을 보여주는 것이며, 통일비용을 부담해야 하는 구 서독인과 연금수급 혜택자인 구 동독인의 갈등으로 부각되었다. 독일은 1990년 5월 체결, 7월 발효된 GEMSU 협약을 거쳐 1990년 8월 체결, 10월에 발효된 정치적인 국가통일 협약에 의해 급진적으로 구 동독지역에도 서독의 기본법 을 동일하게 적용하였다. 모든 사회보장제도의 통합형태, 관리운영, 재정지원방안 등과 관련된 기본 원칙과 규정을 명시하여 동서독 지역 모든 국민에게 동일하게 적용하였으며, 노동자의 결사의 자유, 임금자치제, 노동쟁의권, 경영규약, 기업 의사결정에의 참여와 노동해고 보호 등이 보장되었다. 따라서 통일독일은 구 동독 주민들의 생활보호를 위해 각 제도별로 분리된 연금, 의료보험, 산재보험, 실업보험 등 4대 사회보험제도를 체계적으로 도입해야 했고, 사회보험제도는 연방정부의 감독 하에 지방자치단체들에 의해 수행함을 원칙으로 기본체제가 구축 발전되었다. 동서독 양 지역의 사회보장제도 통합은 서독의 제도를 동독에 적용하는 완전히 일원화된 통합이었으며, 각 제도별로 분리 운영하고, 재정적자 발생 시 서독 연방정부의 재정지원을 명시하였다. 한편 통일 초기인 1990년 7월의 ‘충격요법’에 의한 GEMSU의 추진으로 구 동독지역은 급격한 경제 사회 체제전환을 경험하였다. 동독지역 경제는 ‘동구권 체제전환국가’(transitional economies)의 경험에서와 마찬가지로 통일 초기 부(-)의 경제성장 등 구조적인 경기침체 상황이 지속되었다. 1989년 독일은 베를린 장벽 붕괴 이후 구 동독 정부의 통제능력 상실 및 구 동독 고정물가, 고정임금, 통제무역으로 인한 상품공급 부족 등으로 동독지역에서 서독지역으로의 대규모 탈출 유인이 강한 상태였다. 당시 헬무트 콜의 독일 정부가 GEMSU에 대한 결정을 서두르게 된 것도 이 같은 이유에서 이었다. 통일독일 정부는 동독지역 주민의 서독지역으로의 대량 이주를 막기 위한 정치적 이유로 강제 이주억제 대신에 잔류유인(incentive) 정책을 실시하였다. 즉 통일 직후 동독지역에 노동생산성보다 더 높은 고임금정책을 추진하였다. 급격한 독일 경제 통화 사회 통합(GEMSU)은 동독지역의 임금 및 연금 수준을 급격히 상승시킴으로써 연방정부의 막대한 재정적자를 초래하였다. 사회보험 보험료 부담을 포함한 임금수준이 생산성 보다 높은 수준에서 결정되었기 때문에 동독지역에서는 투자 위축과 실업 증가가 초래되어 통일 초기 동독지역에서 서독지역으로의 이주억제정책은 실패하였다. 통일 후 다수 동독지역 근로자들은 자본주의 기업체제에 적응하지 못하고 서독지역 사회보장제도의 혜택을 받기 위해 실직을 택하였으며, 이는 높은 실업률을 가속화하는 요인으로 작용했다. 따라서 현 상태로 남북한 간 노동시장 통합이 단행될 경우 임금 및 취업기회 등 경제적 격차의 존재로 인해 북한지역에서 남한지역으로의 대규모 인구 이동 가능성이 예상되며, 독일의 경험은 실업률의 차이가 동서독 소득격차보다 더 주요한 이주의 원인임을 우리에게 시사한다. 통일독일 정부의 동서독 등가 화폐교환 정책과 노동생산성을 크게 상회하는 구 동독지역 근로자에 대한 높은 수준의 임금정책의 선택은 경제적 관점에서만 보면 통일비용을 크게 증가시켰으며, 그 결과 오히려 동독지역은 1990~1991년 기간 중 GDP가 40% 하락했고 취업인력은 1/3 정도 감소하는 경기침체를 경험하였다(Bentmann, 2010). 그러나 이러한 동서독 화폐의 등가교환원칙 결정은 충격요법이긴 했지만, 동독지역 주민들의 서독지역으로의 대량 이주 억제 등과 함께 정치적 관점이 우선시된 것으로 통일과정에서 정경분리정책의 어려움이 얼마나 큰가를 보여주고 있다. 독일은 통일 후 4반세기가 지난 시점에서 볼 때 유럽의 경제대국으로서 안정적인 사회를 유지하고 있다고 볼 수 있는데, 그 핵심적인 역할을 한 것이 2003년의 ‘경제개혁 아젠다 2010’의 시행이다. 첫째, 노동시장 개혁과 세법 개정을 저임노동계층의 일자리를 창출함으로써 사회복지에 대한 국가부담이 감소되었다. 둘째, 노사가 함께 경영에 참여하여 신뢰를 형성하고, 생산성을 초과하는 과도한 임금인상도 억제하는 등 기업의 경쟁력을 향상시켰다. 둘째, 통일독일은 통일조약에 따라 동독지역 내 시와 지자체들의 경제 재건과 운영을 위한 기본자금을 확보할 목적으로 1990년 ‘통일기금’(Der Fonds Deutsche Einheits)을 발족하였다. 독일 통일기금의 조성은 채권발행에 의한 차입, 연방정부 보조금, 그리고 기타 기금으로부터의 전용 등으로 구성하였는데, 대부분 신용시장에서 채권형태로 차입하여 충당되었으며 극히 일부분이 연방 보조금에서 나온다. 이에 따라 서독지역 연방정부와 주정부뿐만 아니라 지방자치단체도 통일기금 조성에 따르는 이자를 지불하였다 (Klitz, 2010). 셋째, 통일 후 동독지역 주에 연방보조지원금을 제공하기 위해 주정부 간 수평재정조정제도를 적용하는 세수분배의 일환으로 체결한 연방정부와 주정부 간 협약으로 독일은 두 차례의 ‘사회연대협약’(Solidarpakt)을 추진하였다. 재정건전 프로그램이 시행된 1993년에 결정된 제1차 사회연대협약(Solidarpakt I)의 핵심 내용은 주정부 간 수평재정조정제도와 지출삭감이다. 즉 GEMSU 이후 구 동독지역 경제는 급속하게 붕괴되었는데, 동독지역 경제지원을 위한 엄청난 금액의 재정 투입으로 독일정부의 재정적자가 급증하였다. 통일 초기 1991~1992년 서독지역에서 동독지역으로 이전된 재정지원 규모는 연방예 산의 21~25%, 서독지역 GDP의 약 4% 수준이며(Kamppeter, 2009), 이 중 규모별로 가장 큰 부분을 차지한 것은 연금, 실업수당, 육아보조, 교육보조 등 사회보장지출로 전체의 49.2%를 차지한다. 이에 대한 비용조달을 위해 서독지역의 주와 지방자치단체 및 개인이 현세대의 부담(세금부과), 미래세대의 부담(채권발행), 그리고 사회연대(주정부간 수평재정제도)라는 형태로 통일 이후의 재정적인 부담을 감수하였다. 첫째, 독일정부는 1991년 처음으로 ‘통일연대세’를 신설하여 부과하기 시작했다. 이후 소득세와 법인세에 부가된 통일연대세는 폐지와 재도입을 반복하였으나, 2019년까지 연장하기로 하였다.