인구고령화와 저성장 시대에 대응하여 세대 간 및 세대 내 소득배분의 공평성과 사회적 정의를 실현하기 위한 연금개혁 및 노후 소득보장 체계의 재구축 방안 doc_id PCY_201711271137023891_1

이와 같이 국가마다 노령층에 대한 소득배분 상황은 상이함에도 불구하고, 인구고령화와 저성장시대로의 진입은 노령층의 부양부담을 둘러싸고 현대 복지국가에게 커다란 도전적 과제를 던져주고 있다. 마일스(Myles, 2002, p.134)는 인구고령화에 의해 제기되는 주요한 정책도전은 인구학적(demographic) 혹은 경제적(economic) 문제라기보다는 분배(distributional)의 문제로 제기된다고 하였다. 즉, 인구 5~6명 중 1명이 노령층인 인구고령화로 사회가 감당해야 할 부양비용이 상승하고 저성장사회이기 때문에 부양부담이 큰 것은 사실이지만, 이 문제를 인구 및 경제문제로 접근하면 위기론만 증폭될 뿐이다. 따라서 노령층과 근로연령층 간 소득배분의 조정과 노령층 내 소득배분의 조정 등 세대 간 및 세대 내에서 어떻게 소득배분의 사회적 정의(social justice)를 실현할 것인가의 분배 문제로 풀어야 한다는 것이다. 전세계적으로 고령사회 및 저성장 시대로 진입함에 따라 높은 경제성장율의 뒷받침속에서 복지국가 확대기에 약속했었던 노령층에 대한 관대한 소득배분 규칙을 축소 변경하려는 압박이 높아졌다. 특히 노령층과 근로연령층 간 소득배분의 공평성, 즉 세대 간 소득배분의 공평성(equity of intergenerational distribution)에 대한 문제의식이 높아졌다. 대중 매체에서도 풍요로운 노령층과 궁핍한 근로연령층을 대비시키며 노령층에 대한 소득배분 축소의 분위기를 정당화해왔다. 1990년대 이후 선진복지국가에서 이루어져 온 복지재편의 역사는 연금개혁을 통한 노령층에 대한 소득배분 축소가 그 중심을 차지하고 있다(Yamada, 2002; Esping-Andersen, 2002; Bonoli, 2003; Rhodes & Natali, 2003; Wolf, 2003; Bolini & Shinkaw, 2005; Ferrera, 2005; Holzmann & Hinz, 2005; Grech, 2013). 분배적 정의(distributional justice)의 관점에서 노령층 소득배분의 적절성은 어떻게 평가할 수 있을까? 고령사회에서 소득배분의 최대 쟁점 중 하나는 근로연령세대와 노령세대 간에 세대 간 소득배분의 공평성을 어떻게 확보할 것인가 하는 점이다. 연금개혁을 통해 노령층에 대한 소득배분 약속을 축소 조정하는 새로운 사회계약은 세대 간 소득배분의 공평성(equity) 확보라는 관점에서 정당화되어 왔다(Yamada, 2002; Esping-Andersen, 2002; Bonoli, 2003; Rhodes & Natali, 2003; Wolf, 2003; Bolini & Shinkaw, 2005; Ferrera, 2005; Holzmann & Hinz, 2005; Grech, 2013; OECD, 2015; 김용하, 2011). 이와 같이 OECD, EU 등에서 세대 간 소득배분의 정의(justice), 공평성(equity)에 주목하는 맥락은 지난 복지황금기에 노령세대에게 약속한 소득배분의 몫이 현재의 인구고령화와 저성장 상황에서는 지나치기 때문에 소득배분의 조정이 필요하다는 것이다. 김용하(2011)는 [노후 소득보장 시스템 개혁의 효과성 국제비교]에서 인구고령화에 대응하기 위한 노후 소득보장 시스템의 개혁을 위한 여러 가지 정책수단들을 보장성, 형평성, 재정안정성 측면에서 그 효과성을 분석하였으며, 세계의 연금개혁 초점이 연금 재정 지출의 안정화에만 국한되어 있지 않고 노후보장성을 높이는 방향으로 동시에 진행되고 있다는 점을 인식하는 것이 중요하다고 지적하였다. 김태일(2015)은 한국 국민연금의 세대 내 세대 간 형평성을 분석하고 개혁방향을 제시하였다. 한편, 노령층에 대한 소득배분의 적정 수준에 대한 평가는 근로연령소득 대비 적정 연금급여율, 즉 필요소득대체율 측면에서 살펴볼 수 있다(Abatemarco, 2009; European Commission, 2010, 2012a, 2012b; Grech, 2010, 2013). OECD(2015) [Pension at a Glance 2015]에서 OECD 34개 국가의 공적 및 사적 의무연금급여의 평균소득대체율을 제시하고 있다. 노령층에 대한 소득배분의 적절성에 대한 논의는 전세계적으로 진행된 연금개혁 과정을 통해 구체화되었다. EU에 의해 공유된 연금개혁의 10대 목표를 보면, 세대 간 공평성, 세대 내 연대와 젠더평등을 성취하기 위한 전환을 모색하는 것을 목표로 하는 동시에 건실한 경제와 건전한 공공재정도 추구하여야 한다는 것을 표명하고 있다. 에스핑 앤더슨(Esping-Andersen, 2002)은 노후소득보장 재구축과 관련하여 새로운 계약은 두가지 요소가 결합되어야 한다고 주장했다. 하나는 현재와 미래의 시민들 모두에게 노후소득보장이 지속가능해야 하며, 다른 하나는 고령층을 위한 일자리를 늘리고 퇴직시기를 재조정해야 한다고 하였다(Esping-Andersen, 2002). 마일스(Myles, 2002)는 세대 간 소득배분의 딜레마를 해결하기 위해 머스그레이브(Musgrave, 1986)가 제안했던 고정비례비율(fixed relative position: FRP)모델을 제안하였다. 이 제안의 핵심은 미래의 불확실한 인구 및 경제변화에 대응하여 세대 간에 위험을 공평(fair)하게 나눌 수 있는 유연한(flexible) 대응체계를 만드는 데 있다. “연금급여율을 고정하는 고정급여율(fixed replacement rate: FRR)은 노후세대에게만 이익이 되고 근로세대에게 부담이 모두 전가되는 구조인 반면, 갹출률을 고정하는 고정갹출률(fixed contribution rate: FCR)은 수급자인 노후세대에게 부담이 모두 전가되어 급여수준의 안정성이 확보되지 않는 단점이 있다. 그러나 고정비례비율(fixed replacement rate: FRR)은 기여와 급여수준이 노령수급자수에 대한 노동인구수의 비율을 일정하게 고정하는 수준에서 조정된다. 고정비례비율은 인구와 경제변동을 반영하기 위해 주기적으로 조정된다. 이를 통해 인구고령화에 따라 세율은 증가하지만 급여수준도 역시 감소함으로써 위험을 세대 간에 비례적으로 나누도록(proportional sharing) 할 수 있다”(Myles, 2002, p. 144). 마일스(Myles, 2002)는 연금개혁 전략에 있어서 저소득층과 무급 돌봄노동을 하는 여성에 대한 고려가 있어야 함을 지적하였다. 퇴직자 간 세대내 배분 문제는 퇴직연령이나 수급연령을 상향할 경우 공적연금 의존도가 높은 저소득층이나 저임금층이 상대적으로 불리하므로 모든 사람에게 최소연금을 보증하고 기여체계에서 선별적 개인 간 이전을 확대해야 한다. 또한 여성은 소득기간 짧고 수명은 길기 때문에 자녀양육 등 돌봄에 대한 충분한 보장이나 제도적 배려가 없다면 소득이나 기여와 급여를 연계시키는 개혁은 여성에게 불리하다는 점을 감안해야 한다고 지적하였다(Myles, 2002, pp.168-169). 한편, 임병인과 전승훈(2005), 김경아(2012)는 세대 간 배분된 자원이 노령집단 내에서 소득계층 간에 얼마나 고르게 분배하였는가를 소득불평등도 측정을 통해 살펴보았다. 또한 석재은(2013)은 [한국의 노령여성이 왜 특별히 가난한가]에 관한 연구에서 한국 노령여성이 유독 가난한 원인이 노령집단이 근로연령집단 등 다른 연령집단에 비해 소득배분의 불이익을 받는‘노령’효과 때문인지, 여성이 남성에 비해 소득배분에서 배제되는 ‘젠더’효과 때문인가를 분석하였다.