정부의 도시재생 뉴딜 정책의 구체적 유형과 과제, 그리고 연방제 수준의 자치분권 실현을 위한 필요성과 모델에 관한 고찰 doc_id PCY_201711280442195691_2

네 가지의 서울형 도시재생 유형이 현 정부의 공약에는 6개 유형 15개 사업방식으로 구체화되었다. 즉, ① 정비사업보완형(재개발·재건축사업, 도시환경정비사업), ② 저층주거지 정비 및 매입(저층 노후주거지 재생모델, 기존주택 매입, 장기임차 공공주택), ③ 역세권정비형(역세권 청년주택으로 정비, 역세권 공유지 활용 복합사업 구역), ④ 사회통합 농어촌복지형(생활복지주택, 농어촌복지 공유주택 등, 중소도시 시내 정비), ⑤ 공유재산활용형(국공유지 위탁개발사업, 대규모 국공유지 개발사업), ⑥ 혁신공간 창출형(도심 신활력 거점공간 조성, 도시첨단산업단지, 복합지식산업센터 건립, 복합기숙사 건립 및 캠퍼스 타운 조성, 생산하는 도시, 생산하는 아파트단지 지원사업)이다. 특히 정비사업보완형과 저층주거지 정비 및 매입은 지난 정부의 도시재생사업과는 차별화된 서울형 도시재생 모델이라고 할 수 있다. 이 두 가지 유형이 국토부가 발표한 우리동네 살리기 유형과 주거정비 지원형으로 정착되었다. 역세권정비형, 공유재산활용형 및 혁신공간 창출형은 규모에 따라 경제기반형과 중심시가지형에 포함되었다고 할 수 있다. 앞서 제시한 기존 도시재생사업에 대한 문제의식과 한계, 전 세계적인 저성장 추세와 선진 도시들의 생존전략 등을 종합적으로 고려하여 문재인 정부가 새롭게 제시한 대표적 공약이 바로 ‘도시재생 뉴딜사업’(이하 ’뉴딜사업‘이라 한다)이다. ‘뉴딜사업’은 노후한 구도심과 달동네에 5년간 50조원의 공공재원을 투입하여 매력적인 도시공간과 살기 좋은 주거지로 재탄생시키기 위한 국가적 차원의 프로젝트다. 이 과정에서 민간참여 등을 통해 다양한 일자리가 창출되고 부족한 기반시설이 확충되면서 침체된 지역에 활력을 부여하고 주변으로 확산시키기 위한 종합적인 정책으로 이해해야 할 것이다. 아울러 과거 뉴타운 등 개발시대의 문제점과 최근에 뜨거워지고 있는 젠트리피케이션 현상의 부작용에 대응하기 위해 영세상업공간을 공공에서 확보하고 공공의 지원을 받을 경우 임대료를 제한하는 등 지속가능성을 담보하기 위한 섬세한 고민의 흔적도 엿보인다. 도시재생 사업이 단순한 주거지 정비로 그치지 않고, 현재 우리나라의 가장 큰 당면 문제인 일자리 창출 및 공공임대주택 공급과 연계하는 방안의 마련이 매우 중요하다. 교통혼잡, 대기오염 등 도시문제를 야기하는 근본 원인 중의 하나가 직장과 주거 지역이 떨어져 있는 직주분리(職住分離)인데, 도시재생은 직주근접을 가능케 하는 해법이라는 측면에서 일자리 창출을 고려해야 한다. 집값만 올리고 다른 곳으로 떠나거나, 임차인이 몰려나는 재생이 아니라 새로운 일자리가 창출되어 젊은이들이 돌아오고, 주민들의 일터가 재생되어야 한다. 또한 85만 호의 공공임대주택을 공급하겠다는 주택정책도 도시재생과 연계되어야만 GB(Green Belt)를 훼손하지 않고 도심에 청년과 저소득층을 위한 주거를 마련할 수 있다. 정부의 도시재생 뉴딜 정책에 거는 기대가 크다. 그간 도시재생사업의 정착과 확산을 위한 서울시의 지속적인 노력으로 상당부분 성과를 거두었음에도 불구하고, 아직까지 시민의 이해와 체감도는 비교적 높지 않은 것이 사실이다. 이러한 한계의 원인은 크게 4가지로 추려볼 수 있다. 첫째, 도시재생사업에 대한 이전 정부의 추진의지와 지원이 미약한 수준이었기 때문이다. 실제로 서울시에서 추진된 도시재생사업의 경우 정부예산 지원이 2016년까지의 집행액 기준으로 147억 원에 불과했으며, 여러 단계의 관련 제도와 복잡한 절차를 거쳐야하는 문제로 인해 제한적으로 진행될 수밖에 없어 사실상 서울시 주도로 사업이 추진되었다고 해도 과언이 아니다. 둘째, 도시재생사업의 범위를 활성화지역 경계 안으로만 국한하였다는 한계가 있다. 도시재생이란 개념이 매우 광범위함에도 불구하고 행정적·물리적 경계로 인해 해당 사업들은 다양성을 확보할 수 없었다. 따라서 지역별로 보편적인 적용이 어려웠기 때문에 일부지역에 집중하여 추진하는 것이 불가피했으며, 이로 인해 주변지역으로 파급효과 역시 한정적일 수밖에 없었다. 1999년 김대중 정부가 ⌜중앙행정권한의 지방이양 촉진에 관한 법률⌟을 제정한 이후 18년이 소요되었다. 그 사이 정권이 네 번 바뀌었다. 정권이 바뀔 때마다 정책의 비중이 변화해 온 와중에도, 자치분권 및 지방자치를 위한 대통령 위원회가 구성되어 자치분권의 필요에 대응하였다. 그럼에도 불구하고 현재까지의 성과를 평가하면 결과는 매우 미미하다고 볼 수 있다. 문재인 정부가 향후 연방제 수준의 자치분권에 성공하려면 기존 정부의 경험을 타산지석으로 삼아야 한다. 기존에 다양한 요인들이 자치분권의 성공을 가로막았다. 중앙권력의 저항, 획일적 가치관, 대통령의 자치분권 추진의지 부족, 국민적 관심부족 등이 복합적으로 자치분권의 성공적 추진을 저해하였다. 이에 필자는 하나의 요인을 추가하고자 한다. 자치분권에 대한 절실함의 부족이 가장 중요한 요인이었다. “목마른 사람이 우물을 판다”는 우리의 속담이 있다. 문재인 대통령은 후보시절 매우 구체적인 자치분권안을 공약으로 제시하였다. 이어서 2017년 5월 출범한 문재인 정부는 “연방제 수준의 자치분권”을 천명하였다. 이 “연방제 수준의 자치분권”은 문재인 정부의 자치분권 목표이자 정책평가의 기준이 되었다. 따라서, 자치분권을 지지하는 측에서는 자치분권을 구현할 호기라는 인식이 강해졌으며, 헌법개정을 논의하는 흐름과 맞물려 헌법에 자치분권의 내용을 포함해야 한다는 목소리도 커지고 있다. 현시점에서 우리나라 자치분권의 필요성이 인정되는 것은 다음과 같은 이유에서다. 먼저, 자유 민주주의를 채택한 국가에서 자치분권은 주로 권력분립의 원리를 실현하기 위해 도입되고 있다. 이에 미국, 영국, 일본, 프랑스 등의 국가가 자치분권 체제를 구축하였다. 권력분립의 원리에 덧붙여, 우리나라의 경우 인구의 50% 정도가 수도권에 집중되어 있다는 점, 저출산·고령화가 유례를 찾아볼 수 없을 정도로 급속하게 진행되고 있다는 점, 군지역의 인구가 빠르게 감소해 지방소멸을 염려해야 할 시점이라는 점 등을 고려하면 자치분권은 반드시 달성되어야 한다. 문재인 대통령의 “연방제 수준의 자치분권”이 발언 이후 “연방제 수준”에 대해 다양한 의견들이 제시되고 있다. 학자와 지방정부의 장을 위주로 다양하게 해석되고 있는 의견들을 정리하면 크게 3가지로 요약할 수 있다. 첫 번째의 모형이 미국식 연방제이다. 미국의 연방제는 주의 주권과 국민주권의 통합으로 연방헌법 및 주헌법에 의해 구성되는 자치분권체제이다. 연방헌법에서 명시적으로 규정하는 권한만이 연방정부에 속하며 그 외의 사항은 주정부에 속한다는 유보조항을 가지고 있다. 주의 자치입법권, 자치행정권, 자치사법권이 인정되며 주헌법의 틀 아래서 지방자치가 보장된다. 최근 우리나라에서도 미국식 연방제 수준의 자치분권 개헌이 도입돼야 한다는 주장이 제기되었다. 두 번째의 모형은 지역정부형이다(준연방제). 지역정부형은 연방제 수준에는 미치지 못하지만 기존 우리나라의 시·도와 같은 광역지방정부보다는 자치가 강화된 형태로서 지역주의(regionalism)라는 철학에 기초하고 있다. 교통·통신의 발달로 경제권, 생활권, 교통권 등에 걸쳐 초광역적 이슈가 발생하는 시대적 상황을 고려할 때, 인구 500만-1,000만 규모의 지역정부를 구성해 자치분권을 보다 강화한다면 새로운 지역발전을 선도할 수 있다는 주장이 여기에 속한다.