민주주의 국정 운영을 위한 입법부와 행정부 간의 균형 있는 권력 배분과 대화와 타협을 통한 협력의 중요성 doc_id PCY_201711280444162151_5

예를 들어서 스위스의 정부형태를 무엇으로 볼 것인가에 대해서 공통된 의견을 찾기가 어렵다. 대통령이 존재한다는 점에서는 대통령제라고 볼 수도 있겠지만, 대통령의 권한이 의전과 회의주재 등 매우 제한되어 있다는 점에서 대통령제로 보기도 어렵다. 정부의 구성이 의회에 의해서 구성되지만 반드시 의회의 다수파에 의해 구성되기 보다는 정당 간의 의석비율에 따라 형성되고, 의원과 내각의 겸직이 금지된다는 점에서 학계나 정치계에서 전제로 하는 순수한 의원내각제라고 보기도 어려운 측면이 있다. 스위스의 정부 형태를 대통령제로 보기도 어렵고, 내각책임제로 보기도 어렵다. 그렇다고 해서 앞에서 논의한 이원정부제도 아니다. 하지만 스위스 정부형태는 정국의 안정과 효율적인 국정수행에 큰 기여를 하고 있다는 평가를 받고 있다. 정부형태에 관한 논의가 성과를 거두려면 억지로 분류한 세 가지 유형 중에서 하나를 선택하려는 발상에서 벗어나야 한다. 국회의 권한, 대통령의 권한, 총리의 권한, 내각의 권한 등을 두고 어떤 기관에게 어떤 권력을 배분하고 상호 관여하도록 하는 것이 합리적인지를 두고 우리의 정치환경과 정치풍토 속에서 정치세력 간의 협상과 타협을 통해 하나씩 개별적으로 결정해 나가는 방식이 현실적이고 실현가능한 방안이라고 본다. ‘장자의 수레바퀴’ 이야기가 있다. 수레바퀴가 제대로 굴러갈 수 있는 것은 바퀴와 굴대 사이에 빈 공간이 있기 때문이라는 것이다. 수레바퀴와 굴대는 엄격한 원칙하에 제작되지만 정작 그것을 쓸모 있게 하는 것은 원칙과는 아무런 상관이 없는 빈 공간이다. 원칙만 내세우면 규격에 맞춘 수레바퀴와 굴대만 알았지 정작 두 가지가 제대로 효용을 발휘하게 하는 공간의 쓰임새는 사라져 수레는 제대로 굴러갈 수 없다. 국가운영에 있어서 수레의 두 바퀴와 같은 큰 축을 이루는 것은 입법부와 행정부다. 그 둘의 관계가 어떻게 되느냐에 따라 정부형태란 말이 붙고, 그 유형은 대통령중심제, 내각책임제, 이원정부제 등으로 명명된다. 1인 독재와 소수 전제를 딛고 국민주권주의 이념 하에 등장한 자유민주주의는 두 수레바퀴 중 어느 하나의 우위가 아닌 균형의 원리에 충실하려 한다. 만일 한 쪽이 더 크고 한 쪽이 작다면 수레는 기울어 정상적인 궤도를 이탈할 것이며, 수레에 실린 물건들은 모두 쏟아져 버리고 말 것이다. 또한 지나치게 균형의 원리만 강조하다 보면 수레바퀴와 굴대 사이에 빈 공간이 없어 움직이지 못하는 존재가 될 수도 있다. 정치란 수레에서 바퀴와 굴대 사이의 빈 공간과도 같은 존재이지만 법과 제도로만 컨트롤 되기가 어려운 그 작은 공간은 타협과 협력의 장이기도 하다. 한편, 입법과정에서 행정부와 의회가 서로 견제하는 모습은 상임위원회 심사과정에서 가장 극명하게 나타난다. 국회에서 법률안의 실질적 심사는 상임위원회에서 행해지는데, 특히 상임위 소위원회에는 국회측과 정부측 관계자가 함께 참석하여 법률안을 심도 있게 검토한다. 이 과정에서 의원발의 법률안에 대해 정부는 집행 가능성과 특수 집단의 이해관계에 치우침에 없는지, 형평성에 위배되지 않는지 등을 면밀하게 살펴보며, 정부제출 법률안에 대해서도 상임위 위원들은 실제로 기대하는 정책효과를 낼 수 있는지, 특정 부처의 이익을 위한 것은 아닌지 등을 꼼꼼히 점검하게 된다. 이처럼 상임위원회의 법안 심사과정은 국회와 행정부가 서로 견제하는 과정이다. 이러한 과정이 때로 국민들에게 불필요하고 소모적인 것으로 보이기도 하지만, 이러한 과정을 거치면서 법률안은 집행 가능성이 높아지고, 법체계에 합치되며, 법규정이 명확해진 법률로써 완성도를 높여가는 것이다. 입법과정에서 국회와 행정부의 견제와 협력은 합리적인 법률을 만드는 데 기여할 뿐 아니라, 정부 정책에 대한 국민의 신뢰를 높이고, 나아가 국제사회에서 국가경쟁력의 제고까지 영향을 미친다. 종합하자면, 국정운영에서 행정부의 절대적 우위성은 이제 더 이상 찾아보기 힘들다. 과거 발전국가 시기 한국 행정 현상의 큰 부분을 차지했던 정책과정에서의 행정부 우위성은 연속보다는 단절에 가깝다고 결론을 내릴 수 있겠다. 그러나 의회와 정당의 상대적 영향력의 확대가 이들 기관의 정책형성 능력 향상에서 비롯된 것은 아니다. 게다가 국회는 대화와 타협의 장이라기보다는 아직도 정치투쟁의 장으로 기능하고 있다. 이는 발전 국가시기에 저발전된 정치사회의 어두운 그림자라 할 수 있다. 그렇다고 이를 그대로 받아들일 수는 없다. 다음 장에서는 대통령의 국정운영에서 대 국회 관계를 어떻게 설정해야 하는지, 대화와 타협을 통해 여소야대의 구조적 문제를 극복할 수 있는지, 그리하여 성과를 내는 민주정부의 기반을 다질 수 있겠는지에 대해 검토해 보고자 한다.