어린이집 폐쇄 현황의 증가와 그에 따른 사회적 영향 및 관련 규정 미비에 대한 문제 제기와 연구의 필요성 doc_id PCY_201711280938490821_1

2012년까지 어린이집 정원충족률은 꾸준히 상승하였고, 신규설치 어린이집수가 폐쇄되는 어린이집수에 비해 압도적으로 많았다. 하지만 2011년 이후 대부분의 시군구에서 어린이집 신규인가를 제한한 상태이며(이혜연, 2013), 2014년 들어서는 폐쇄 어린이집 수가 신규설치 어린이집수를 넘어서 우리나라 전체 어린이집수가 처음으로 줄어들기 시작하였다. 2013년부터는 만 0-5세 전체 영유아를 대상으로 하는 무상보육이 시작되었지만, 가정양육수당 정부 지원금액도 함께 늘어나면서, 대한민국 전체 어린이집 정원충족률이 2013년 1월 87.9%에서 2014년 1월과 2015년 1월 84%대로 하락하였다. 아울러 출생아수도 2013년 436,455명, 2014년 435,300명으로 2012년 484,550명에 비해 줄어(국가통계포털 인구 동태건수 및 동태율 추이, 2015) 어린이집을 이용할 수 있는 수요가 감소하고 있다. 향후 정부가 전업주부에 대한 시간제(맞춤형) 보육만 허용하거나(박선하, 2015) 가정 양육수당 지원금액을 추가인상 하는 등 정책을 변화시킨다면 어린이집 폐쇄는 더욱 늘어날 가능성이 있다. 그러므로 이제는 어린이집 폐쇄 현황에 관하여 관심을 가져야할 때이다. 유재언(2014b)은 정원충족률을 근거로 가정어린이집의 운영 여건이 악화되어 운영 중단 사태가 벌어질 수도 있다고 주장하였고, 2014년 12월 초 보육료 인상을 요구하는 가정어린이집연합회가 집단 휴가를 선언하기도 하였다. 2014년 12월 중순에는 인천 지역의 한 어린이집에서 벌어진 아동 학대 사건이 연이어 언론에 보도되면서 학부모들을 불안하게 만들었고 해당 어린이집은 폐쇄처분을 받았다. 결국, 해당 어린이집은 국공립어린이집으로 재개원 하게 되었고(김명균, 2015), 이를 계기로 어린이집 CCTV 설치 의무화가 사회적 관심을 받고 있다.학대 사건으로 폐쇄된 어린이집이 다행히 국공립어린이집으로 재개원 하게 되었고, 사회적 관심이 CCTV 설치 의무화로 넘어가면서 현재는 간과되고 있지만, 당시에는 학대 사건이 벌어진 어린이집이 폐쇄처분을 받는 경우 해당 어린이집을 이용하던 나머지 아동들의 피해를 어떻게 최소화 시킬 수 있을지 잠시 논란이 되기도 하였다. 한편, 2015년 5월에는 부천에 살던 세 자매의 동반자살 원인이 어린이집 폐쇄로 인한 실직으로 알려지기도 하였다. 이와 같이 어린이집 폐쇄가 영유아, 영유아가정, 보육교직원에 미치는 피해가 막대함에도 불구하고, 어린이집 폐쇄를 주제로 한 연구는 아직까지 찾아보기 어렵다. 하지만 아직까지 어린이집 폐쇄를 주제로 한 연구가 이루어진 적이 없을뿐더러 자체 폐쇄신고와 관련된 현행 정부 규정도 미흡하다. 2015년 6월 시점에서의 영유아보육법 제45조와 보건복지부의 ‘2015년 보육사업안내’(2015)에서는 행정처분으로 인한 어린이집 폐쇄조치의 경우 공표 절차, 공표 방법, 기본보육료 환수에 관해서는 규정이 있다. 하지만 어린이집이 자체적으로 폐쇄(폐지)를 결정할 경우 폐지 2개월 전 시군구에 신고를 하도록 규정할 뿐이고 재원아동이나 보육교사를 대상으로 하는 공지시점이나 권리구제에 관한 규정은 미비하다. 단지, 폐쇄되는 어린이집 재원아동이 인근의 정원이 충족되지 않은 어린이집으로 우선입소 하도록 지자체장이 조치를 취하여야 한다는 막연한 규정만 있을 뿐이다. 그러므로 자체 폐쇄신고와 관련된 추가적인 규정 신설이 요구되고 이를 위해 관련 연구가 선행되어야 한다. 2015년 현재는 시군구별 어린이집 수급조절에 관한 정부의 규정이 명확하지 않은 상황이어서 향후 규정을 개정하거나 신설할 때 참고할 자료를 제공하기 위해서 이에 관한 연구가 이루어져야 한다. 보건복지부의 ‘2015년 보육사업안내’(2015)에 따르면, 시군구 지방보육정책위원회가 어린이집 수급현황을 분석하여 인가제한 여부를 결정할 때 보육수요와 이용권역 내 정원충족률을 기준으로 하도록 규정하고 있다. 하지만 정작 보육수요를 산출할 때 “향후 어린이집을 이용할 것으로 추계되는 아동의 비율”이라는 명확하지 않은 기준을 적용할 뿐만 아니라 “보육수요율은 시군구 또는 특정지역의 여건에 맞게 설정하여야 함”이라고만 명시하여 실질적인 지침이 되지 못하고 있다. 신규인가 제한 시 또 다른 기준인 평가인증률 목표율도 지자체가 자체적으로 정하도록 규정하여 실질적인 역할을 하지 못하고 있다. 그렇기 때문에 현행 규정에서는 각 년도 1월 초 지역의 어린이집 정원충족률만이 지방보육정책위원회가 인가제한 여부를 결정할 때 참고할 수 있는 유일한 객관적인 기준이라고 할 수 있다. 하지만 정원충족률 마저도 어느 수준이 적정한지에 대한 근거가 없이 “전국 어린이집 평균 정원충족률의 초과율 범위 내”에서라는 유동적이고 상대적인 지침만이 제시되어 있다. 2012년 1월 말 운영되고 있던 어린이집 중에서 이후 3년 간 폐쇄된 어린이집은 총 1,202개소였다. 그 중에서 2012년 3월-2013년 2월에 폐쇄된 어린이집이 270개소, 2013년 3월-2014년 2월 폐쇄 된 어린이집이 450개소, 2014년 3월-2015년 2월 폐쇄된 어린이집이 482개소로 최근으로 올수록 폐쇄 어린이집 숫자가 점차 늘고 있다. 동그라미, 별, 마름모 모양을 통해 연도별 폐쇄어린이집 지역 분포를 비교하여 보면, 다수의 인구가 거주하는 수도권, 경남권, 광역시에 폐쇄어린이집들이 밀집해서 분포되어 있는 것이 눈에 띈다. 하지만 동그라미, 별, 마름모가 그 밖의 지역에서도 고르게 분포해 어린이집 폐쇄는 일부 지역에 국한되지 않고 전국적으로 발생하고 있다는 것을 알 수 있다. 2012년까지만 해도 영유아보육법에 근거한 ‘보육실태조사‘를 제외하면 전국을 대표할 수 있는 어린이집들을 대상으로 한 연구들이 수행되기 어려웠다. 하지만 2013년 이후에는 정부3.0에 근거하여 보육통합정보시스템상의 자료를 활용하여 전국의 모든 어린이집들의 시점별 현황자료를 분석할 수 있게 되었다. 어린이집들을 연구대상으로 한 연구들의 결과에 따르면, 설립유형, 지역규모, 어린이집 규모, 영유아반 구성, 정부로부터 인건비를 지원받는지 여부에 따라 어린이집의 재정여건이 상이한것으로 나타났다. 평가인증 어린이집의 경우 미인증 어린이집에 비해 인가정원대비 대기자 비율이 약 45%p 높을 뿐만 아니라(우석진 등, 2014) 건강, 영양, 위생, 안전의 관리도 잘하고 있었다. 설립유형, 평가인증 여부, 정부로부터 인건비를 지원받는지 여부, 위탁운영 여부, 지역규모, 영유아 반 구성, 운영기간, 정원의 어린이집 일반특성은 어린이집별 정원충족률과도 매우 밀접한 관련성이 있었다. 간단히 말해, 개별 어린이집들은 이러한 일반특성에 따라 서로 다른 수급현황에 처해 있다고 할 수 있다. 여러 전문가들은 수급현황 조절을 위한 인가관리가 지나치게 공급자 위주라는 지적을 하였고(최윤경 등, 2013), 보육의 질을 관리할 수 있는 체계를 마련하기 위해서 앞으로는 수요자 맞춤 서비스가 필요하다고 주장하였다. 그런데 어린이집 소비자의 선택은 정원충족률로 나타나게 되고, 정원충족률이 어린이집 일반특성들보다도 어린이집의 품질 수준이라고 할 수 있는 평가인증 획득점수를 더 잘 설명해주는 것으로 알려졌다. 어린이집 정원충족률이 높다는 말은 곧, 어린이집 공급에 비해서 그러한 어린이집에 대한 영유아가정의 수요가 많다는 것이고, 정원충족률이 낮으면 그만큼 어린이집 공급에 비해 영유아가정의 수요가 적다는 것이다. 즉, 어린이집 정원충족률은 어린이집의 수급현황이기도 하면서 수요자의 요구도를 나타내는 지표로 사용되기에도 적합하다. 서문희 등(2011)의 연구에서도 어린이집 추가이용 희망자의 이용 욕구와 실제 이용률의 차이가 적다는 결과를 보고하였기 때문에 어린이집 실제 이용률인 정원충족률을 수요로 간주해도 큰 무리가 없다고 판단된다.