프랑스의 노인주거복지정책의 공공성 분석을 통한 한국 노인주거정책에의 시사점 도출 doc_id PCY_201711291038495711_1

노인인구의 증가와 함께 복지정책이 확대되고 있지만 노인주거 정책은 의료정책에 비해 상당히 미흡한 실정이다. 노인들의 주거환경은 사회계층별 차이가 크고 특히 자립이 불가능한 부양노인을 비롯한 빈곤계층 노인들의 주거환경은 상당히 열약한 수준이다. 이러한 상황들이 더 심각해지는 오늘날 노인들의 주거환경은 노인들의 주거권 보호차원에서 정부가 정책적으로 개입하여야 하고 이런 면에서 정책의 공공성이 중요한 역할을 하게 된다. 초 고령화된 사회로 진입한 지 이미 오래된 프랑스의 노인주거복지정책은 노인들의 사회통합과 연대를 목적으로 이루어지고 정부는 책임의식을 갖고 역할을 강화하고 있다. 그러므로 이들의 정책적 개념과 목적 등을 포함한 정책의 공공성을 살펴보고 우리정책에 주는 함의 점을 찾아보고자 한다. 연구는 국가의 책임의식과 정책 개입과정, 지방정부와 중앙정부의 분담, 시장화에 대한 대응 등을 알아보는 제도적 분석과 지원서비스의 접근성, 다양성, 공급주체, 재정 등을 분석하는 정책적 분석으로 진행된다. 노인인구 증가와 함께 복지정책이 확대되면서 노인들의 건강을 위한 노인성질환의 보험적용확대와 노인 장기요양 서비스 등 의료서비스 정책은 발전하였지만 이에 비해 노인들의 주거정책은 매우 미흡한 실정이다. 주거정책은 생활의 기본조건이 되는 의식주의 하나이지만 재정적으로 개인이 단기간에 해결 할 수 없는 개인역량의 한계가 가장 큰 분야이기 때문에 제도적인 지원이 필요하다. 한국사회의 노인 주거환경의 특징 중 하나는 중산층 노인의 경우 은퇴 후 노후자금이 충분치 않아 주택을 처분하는 비율이 매해 증가하고 있는 것이다. 우리나라 국민연금의 소득 대체율은 OECD 국가들에 비해 낮은 수준으로 국내 고령자 중 공적연금을 수령하는 고령자는 약 143.2 만 명으로 전체 고령자의 27.6%에 불과하다(2009년)(손은경, 2012:18). 현재 노인세대로 진입한 베이비붐 세대의 총 자산은 평균 3억4,000만원으로 이 중 77%(2억6,000만원)가 부동산에 편중돼 있고 금융자산은 23%(8,000만원)에 불과해 노후자금마련으로 주택을 처분하고 있어 노인들의 주택보유율은 다른 세대들에 비해 낮은 편이다(황원경, 2011:5). 정책의 공공성을 분석하기 위해서는 오늘날 복지정책의 공공성의 의미와 본 연구에서 분석할 공공성의 요인을 명확하게 제시할 필요가 있다. 공공성의 의미는 여러 가지로 해석되고 있으며 넓은 의미로는 공동체의 복리, 공공복리를 추구하는(조한상, 2009) 사회통합과 사회연대의 개념을 포함하고 있다. 이 개념을 실천하는 방법의 공공성에는 정부의 역할과 책임이 주요한 요인이 된다. 후기산업사회에 들어오면서 복지정책은 생산적 복지를 강조하면서 국가보다는 개인의 역할과 책임을 더 요구하였다. 앤서니 기든스(Giddens, 1998)가 주장한 사회투자 이론은 정부와 기업의 역량보다는 개인의 능력을 기반으로 복지정책이 발전되어야 한다는 주장이지만 개인의 능력을 형성하는 사회적 기반은 물론 실업을 해결 할 수 있는 사회구조의 문제를 지적하지 못하였다. 이후 기든스의 사회투자 관점의 제한성을 지적해 주는 논의들은 복지정책의 공공성의 중요성을 강조하고 개인의 역량보다는 국가역할의 필요성을 강조했다. 결국 공공성은 국가의 역할과 책임을 의미하기 때문에 국가의 역할이 이루어지는 정책실행의 시스템으로 살펴보는 것이 공공성을 더욱 명확하게 할 수 있다. 프랑스 사회보호체제의 기본개념은 공화주의적 가치에 근거한 국민적 연대이다. 특히 노인보호지원정책은 은퇴로 인한 경제적 문제, 노인성질환으로 인한 사회적인 고립, 세대 간의 갈등을 해결하는데 주력하고 있다. 특히 취약과 배제에 노출될 가능성이 큰 자립 생활이 어려운 노인들의 주거지원 정책을 강화하고 자립이 가능한 노인들은 선별적으로 빈곤계층을 우선 지원하여 전체적인 사회연대를 형성하는 정책에 목표를 두고 있다. 이러한 정부의 목표에 따라 노인주거복지정책은 노인들의 요구보다는 사회변화에 따라 정부와 전문가들의 정책의 효과성과 적합성의 점검에 의해 이루어져 왔다(이은주,2013). 프랑스의 노인보호가 가족에서 제도권으로 이전된 것의 중요한 역할을 한 것은 삐에르 라호끄(Laroque, 1962)의 보고서이다. 노인인구가 증가하고 가족구조와 사회변화에 따라 정책의 보편성과 사회연대성을 강조한 이 보고서에서는 노인성질환의 예방 강화와 의료 사회적 차원에서 제공되는 주택거주자들의 지원과 이를 위한 중앙정부와 지방정부의 협력체계구축의 필요성이 제시되어 있다. 프랑스 정부가 국민들의 주거환경을 위해 마련해 온 정책의 역사적 배경을 보면 오늘날 노인주거정책의 정책목표를 알 수가 있다. 자본주의 사회에서 정책의 공공성을 논할 때 가장 주목 해야 하는 요인 중 하나가 시장화에 대한 정부의 대응방법이다. 오늘날 사회서비스는 공공기관과 민간업체의 협력체계를 통해 이루어지는 것이 대부분이다. 공공기관은 사회복지 서비스를 제공하기 위해 시장원리를 적극적으로 도입하여 보다 효율적인 조직운영을 모색하게 된다(신동면,2008: 243; Taylor-Gooby, 2009). 또한 복지혼합에서는 한 사회의 복지욕구가 충족되는 데는 국가 외의 다양한 공급주체들이 존재한다는 인식에 기반을 둔다(김진욱, 2009:596). 프랑스는 2015년부터 실행이 되는 자립을 위한 보충적 연대 수당(la contribution additionnelle de solidarité pour l’autonomie :CASA)을 위해 정부는 물론 민간단체, 지역공동체, 사회협력조직, 사용자 대표, 전문가 등 관련자들의 참여를 촉구하였다(Ministère de la Santé, 2014.). 서비스 제공 과정에서 각 지방정부가 주도하는 공적역할과 민간기관(영리 및 비영리기관)간의 협력과 규제관계 설정은 공공성의 주요요인이 된다. 프랑스는 1983년에 지방분권정책을 도입하여 자치단체의 권한을 확대하면서 특히 사회배제, 빈곤층과 노인들을 위한 사회활동정책에 주력하고 있다. 노인주거복지정책 역시 1988년과 1992년에 제정된 법안을 통해 지방의 특성과 재정을 고려한 지방정부의 역할을 강화한 이후 (Ramos-Gorand,2013) 노인주거복지정책은 대부분 지방정부 차원에서 이루어지고 있다. 예를 들어 주거를 위한 연대 기금(Fonds de solidarité pour le logement: FSL)은 취약계층노인들의 거주에 필요한 집세, 보증금, 주택보험, 수도세, 주택구입희망자에 대한 지원재정으로 각 지방정부가 정한 기준에 근거하여 대상자들에게 수당으로 지급된다. 2004년 의료사회서비스를 지방정부의 역할로 제시한 법이 제정되면서 노인주거복지시설 운영에 대한 지방정부의 재정책임을 더 강화 하였다. 정책의 공공성은 정책에 내재되어 있는 정부의 역할과 책임의식이 주된 분석요인이 된다. 이 2가지를 근거로 한 프랑스 노인주거정책의 공공성은 다음과 같은 특성을 지니고 있다. 첫째는 사회변화로 다양해진 국민들의 욕구에 대한 정부의 책임의식으로 정책이 발전되어 온 점이다. 특히 부양노인인구의 증가로 이에 따르는 부양노인정책의 확대와 강화는 정부의 공적역할을 보여주고 있다. 둘째는 지방정부와 중앙정부의 협력과 분담역할을 통해 공공성을 강화하고 있는 점이다. 중앙정부의 정책수립업무와 이를 실행하는 기관으로서의 지방정부는 지역의 물적, 인적 자원을 활용하여 정책의 효율성을 높이고 있다. 더불어 오늘날 정책실행과정에서 시장화 수용을 거부할 수 없기 때문에 운영실행 주체가 되는 민간참여를 유도하고 대신 두 정부는 민간시설의 서비스 질을 관리 감독하는 역할을 수행함으로써 정책의 효율성을 높이고 서비스의 형평성을 유지하는 효과를 함께 담고 있다. 이는 오늘날 시장화를 수용하는 공공정책의 새로운 공공성을 의미한다. 셋째는 노인들의 필요에 대응하는 수급자 중심의 정책으로 다양한 형태의 주거시설을 마련함으로써 개별적 요구에 적합한 선택권을 높여 주고 있는 점이다.