공영방송의 위기와 이에 대응하기 위한 BBC의 지배구조 개편 및 외부 규제 강화의 필요성과 사회적 합의 doc_id PCY_201801180238535891_1

사실 한국뿐만 아니라 전 세계적으로 공영방송은 정체성의 위기(identity), 정당성의 위기(legitimacy), 경영의 위기(financial)에 직면하고 있다. 한국 공영방송에도 적지 않은 성과에도 불구하고 위기론이 꾸준히 제기된다. 다채널 다매체 경쟁에 따라 공영방송의 방송광고 수익은 점차 감소하고 있으며, 방송의 상업화, 수신료 재원에 대한 공방도 쉬이 결론에 도달하지 못하고 있다. 그리고 최근 촛불집회에서는 ‘언론도 공범이다’라는 문구가 등장할 정도로, 공영방송의 도구화와 독립성 훼손을 규탄하며 자성과 개혁을 촉구하는 여론이 빗발쳤다. 2016년 정치권에서는 공영방송의 지배구조 개선을 위한 ‘방송법 일부개정법률안’을 발의하고, 그와 함께 방송통신위원회의 설치 및 운용에 관한 법률안과 방송문화진흥회법 개정 법률안, 한국교육방송공사법 개정 법률안도 발의했다. 매체와 콘텐츠 플랫폼의 급증으로 인해 각국 공영방송 서비스의 시장 지배력이 약화되고 있다. BBC는 일찍이 1950년대부터 상업방송(ITV 등)과 경쟁체제를 구축해왔다. 최근에는 다양한 유료채널과 뉴스서비스, 개방 인터넷망을 이용하는 글로벌 OTT서비스 등 신유형 미디어서비스가 등장함에 따라 시청에 대한 결정권이 방송사업자에서 시청자로 급격히 이동하고 있다. 오프콤의 아동 미디어 소비 실태 보고서에서도, 8~15세 인구의 TV 시청 행태에서 VOD 콘텐츠가 압도적인 우위를 점하고 있다는 사실이 확인되었다. BBC는 이러한 환경변화를 수용하여 젊은 연령층을 타깃으로 하던 BBC3 채널을 2016년 2월부터 주문형서비스로 이관하여 전면 온라인화하는 파격적인 결정을 내리기도 하였다. TV시청자 층은 점차 노령화되고 있는 상황에서 정부가 75세 이상 가구에 대해 수신료를 면제함에 따라 BBC의 재정적인 어려움이 예견되고 있다. 상업미디어기업은 이에 가세하여 수신료기반 공영방송 재원제도가 현재의 미디어소비행태를 반영하기에 적합한가에 대해 공방을 벌였다. BBC의 제작물에 대해서도 대부분이 런던 거주, 백인, 중산층, 중장년 남성 시청자에 초점이 맞춰져 국민 전체를 대변하지 못한다는 지적을 받았다. 또한 정부의 친유럽 정책을 옹호하는 방송분량이 탈유럽 진영 견해를 다루는 분량보다 많은 등 BBC의 보도가 공정하지 않다는 고발도 있다. BBC의 시장지배력에 대한 문제도 제기되었다. BBC의 상업서비스(특히, 해외 판매)가 자사의 공공서비스로부터 부당한 이익을 취하고 시장질서를 교란할 수 있다는 우려도 제기되었다. 뿐만 아니라 최근 지미 새빌(Jimmy Savile) 스캔들은 BBC트러스트의 명성에 흠을 내기에 충분하였다. BBC의 ‘국민 MC’로 왕실의 작위를 받기까지 한 지미 새빌이 생전 수백 건에 달하는 성범죄를 저질렀다는 의혹이 세상에 밝혀졌다. BBC의 경영진이 새빌의 범죄를 방조했을 뿐만 아니라 내부고발성 시사프로그램 ‘뉴스나이트(Newsnight)’의 검열을 유도했다는 의혹까지 일자 BBC의 거버넌스를 비판하는 여론이 이어졌다. BBC에 대한 규제가 혁신의 의욕을 꺾을 수 있다는 평도 있다. 정준희(2016)는 차별화한 고품질 서비스를 제공하는 BBC가 ‘정책적으로’ 정당화될 수 있다 해도 ‘대중적’으로 외면 받을 수 있다고 풀이한다. 오프콤과 BBC이사회, 국정감사원이 모두 BBC의 성과를 감독함에 따라 혁신을 위축시키는 “냉각 효과(chilling effect)”가 발생할 수 있다며 우려하기도 한다. 하지만 이번 칙허장은 검토 과정에 무려 192,564개의 의견이 공개적으로 수집되고 4,000여명의 영국 국민이 직접 설문에 참여하였으며 300명/개 이상의 자문위원/단체가 참여한 대대적인 사회적 합의 과정을 거친 결과물이다. 그만큼 이번 칙허장은 BBC에 대해 제기된 문제를 해결하고 BBC가 영국사회에서 지니는 중요도와 위상을 재정립하였다는데 의의가 있다. BBC가 차별화되고 다원적이며 투명하고 효율적인 방송서비스를 제공하기 위해서는 법과 규제로 규율할 필요가 있다는데 의견이 모여진 것을 시사한다. 이번 칙허장은 BBC에 대해 제기되었던 외적, 내적 문제의식을 반영하듯 대대적인 혁신을 담고 있다. 특히 BBC의 지배구조에 대한 변화에 영국 방송계의 이목이 집중되고 있다. 주지하다시피 BBC는 1926년 출범 이후 다른 규제기구의 통제를 받지 않는 독립규제기구를 내부에 둠으로써 집행이사회의의 독립성을 보장하는 거버넌스 체제를 유지해왔다. 과거 BBC경영위원회(Board of Governors)와 2007년 칙허장 갱신에 따른 BBC트러스트(Trust)가 BBC의 최고의결기구이자 내부감독기구로 기능하였다. 과거 BBC트러스트는 BBC 집행이사회가 추진하는 모든 공적 혹은 상업적 활동에 대한 핵심적 감독기구로서 BBC의 전략과 연간 예산 등을 승인하며, 집행이사회의 성과 등을 평가해왔다. BBC트러스트의 구성은 칙허장 13조에 따라 위원장(Chairman), 부위원장(Vice-Chairman), 위원 등 12인이었으며, 위원 10인 중에는 잉글랜드, 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드의 지역별 대표 4인이 포함되어 있었다. “내용심의기준 마련”, “경쟁상황 감독”, “성과 측정”의 크게 세 가지 부문에 걸쳐 오프콤에 이관된 새로운 규제권한 전반은 BBC가 표방하는 국민의 이익을 위해 봉사하고 영국의 대표적인 방송사로서 시장 질서를 선도하기를 바라는 사회 각계의 요청과 합의의 결과물이라는 점에서 의미 있다. BBC트러스트로 대표되는 BBC 내부감독기구의 역할 축소 내지 폐지론은 이전부터 줄곧 제기되어 왔다. 2004년에도 규제의 효율성을 위해 BBC트러스트 이사장을 경영(management)으로부터 보다 분명하게 분리하는 방안과 Ofcom이나 InBeeb 등의 외부 규제기관에 규제를 이관하는 방안이 제기된 바 있다. BBC 기자였던 애트켄(Aitken, 2013: 241)은 BBC가 투명성, 공정성, 공공성을 회복하고 국민의 신뢰를 다시 얻기 위해서는 “창피함을 무릅쓰고” 내부개혁을 단행해야한다고 강하게 주장하였다. 아울러 오프콤은 BBC 공공서비스도 검토할 예정이다. 앞으로 BBC의 공공서비스를 변경하기 위해서는 BBC이사회가 제출하는 제안서 및 평가서가 오프콤의 경쟁상황평가를 통과해야 한다. 또한 오프콤은 BBC의 공공서비스 유통(distribution)전략이 “공정하고, 합리적이며, 비차별적”으로 제공되도록 의무를 부과할 예정이다. 2016년 기준 BBC는 콘텐츠 유통에 193.2백만 파운드를 투자함으로서 콘텐츠에 대한 보편적인 접근성을 제공하는 공익적 역할을 수행하고 있다. 이전에도 BBC와 유료 방송플랫폼은 콘텐츠 대가를 두고 종종 의견마찰이 있었으나 전통적으로 오프콤이 BBC의 콘텐츠 유통에 개입하지는 않았다. 대신 BBC트러스트가 산업계의 의견을 수렴하여 “유통 프레임워크(Distribution Framework)”를 통해 전략을 세우고 수행해 왔다.