레짐 복합체 이론을 통해 분석한 일본 정부의 원자력 저탄소화 전략 시도와 후쿠시마 원전 사고 이후의 한계 doc_id PCY_201802050226398941_1

2011년 3월에 발생했던 후쿠시마 원전 사고 이후로도 일본 정부는 원자력이 저탄소 에너지이기 때문에 바람직하다는 입장을 여전히 유지하고 있다. 심지어 같은 해 11월 기후변화협약 당사국 총회에서 원전 수출을 지구온난화 대책으로 인정해 달라고 주장해서 국제사회의 반감을 일으켰을 정도였다. 이에 본 논문은 일본 정부가 국내·외적으로 어려운 상황에 직면했음에도 불구하고 원자력을 저탄소 에너지로 편입시키려고 노력했던 일련의 행태를 레짐 이론의 관점에서 분석하고자 한다. 구체적으로는 ‘레짐 복합체’라는 이론적 자원을 활용해서, 일본이 제안하고 한국이 참여했던 원자력 저탄소화 전략의 메커니즘을 분석하고 있다. 연구 결과 일본 정부가 주도했던 원자력 레짐은 1997년에 채택된 교토 메커니즘의 혜택을 받기 위해, ‘아시아 원자력 협력포럼’을 구성하는 방식으로 세력을 강화하려고 시도했던 것으로 밝혀졌다. 그렇지만 후쿠시마 사고로 인해 기후변화 레짐과 원자력 레짐은 최종적으로 분리되고 말았다. 물론 일본 정부가 원자력 저탄소화 전략을 다시 추진할 생각을 갖고 있기는 하지만, 이익 배분, 불확실성, 결합이라는 측면에서 가능성은 낮을 것으로 판단된다. 2011년 3월 11일 일본에서 발생한 후쿠시마 원전 사고는 세계적으로 심각한 충격을 안겨다 주었다(Yamaguchi and Akimoto, 2015; Heffron et al., 2016). 그로 인해 주요 선진국들이 탈핵 또는 원전 축소로 정책을 전환하는 결과가 초래 되었다(진상현, 2013). 마찬가지로 첨단 기술을 보유하고 있을 뿐만 아니라 안전문화의 수준이 높은 것으로 알려져 있던 일본의 원자력 발전에 대한 국제사회의 신뢰도 후쿠시마 사고로 인해 추락하고 말았다(이유진, 2014). 그렇지만 정작 사고 당사자인 일본 정부는 원자력에 대한 우호적인 입장을 아직도 유지하고 있다. 즉, 사고 가능성으로 인해 위험하기는 하지만 기후변화라는 지구적 환경문제를 해결하기 위한 저탄소 에너지이기 때문에 원전이 바람직하다는 입장을 아베 정권은 여전히 고수하고 있다. 실제로 일본은 국제사회에서 원자력이 온실가스 저감대책이라는 주장을 강력히 제기하는 대표적인 국가이기도 하다. 예를 들면, ‘아시아 원자력 협력포럼(FNCA: Forum for Nuclear Cooperation in Asia)’을 설립해서 원자력의 저탄소 에너지화를 추구했던 주도국이 바로 일본이다. 한편으로는 기후변화 협상과 관련해서도 레짐 복합체 이론을 적용한 연구들이 활발히 발표되고 있다. 예를 들면, 기후변화 관련 국제 레짐들이 중첩된 상황에서 미국 정부가 미래에 어떤 방향으로 대응할 것인지를 레짐 복합체 이론으로 분석한 연구가 대표적인 사례이다(上野貴弘, 2006). 그밖에는 기후변화 분야의 여러 국제 레짐들 사이에서 작동하는 역동적인 상호 관계를 분석한 연구도 발표된 바 있다(Keohane and Victor, 2011). 이 논문에서는 기후변화 관련 현행 레짐들이 합의를 형성하는 안정적인 체계를 구축하기가 앞으로 어려울 것이라는 다소 비관적인 결론이 내려질 수 있었다. 이처럼 레짐 복합체 이론은 국제협력을 분석하는 유용한 방법론일 뿐만 아니라 현실의 여러 분야에서 활발하게 적용되는 실용적인 이론 체계라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 기후변화 레짐과 원자력 레짐의 복합 상태에 대한 분석은 아직까지 이루어지지 않았다. 이에 본 논문에서는 기후변화 레짐과 원자력 레짐이 중첩되는 지점에서 주도적 행위자였던 일본 정부가 어떤 방식으로 행동했는지를 레짐 복합제 이론으로 설명하고자 한다. 레짐(regime)’이란 특정 문제의 영역에서 참여하는 주체들의 기대가 수렴되는 일련의 명시적·묵시적인 규칙과 의사결정의 절차를 가리킨다. 따라서 국제사회를 무정부 상태에서 만인에 의한 만인의 투쟁으로 보는 현실주의와는 다른 관점을 취하고 있다. 즉, 레짐 이론은 국제사회에서도 참여하는 주체들 간의 기대치가 수렴될 수 있기 때문에, 어느 정도의 협력을 바탕으로 규범화된 제도의 형성이 가능하다고 본다는 측면에서 차이가 있다(Krasner, 1983). 최근 들어서는 특정 분야에서 여러 개의 레짐이 존재할 경우, 이들 레짐의 규범적인 힘이 약해지는 것으로 파악하는 ‘레짐 복합체(regime complex)’ 이론이 등장하게 되었다. 여기서 레짐 복합체는 특정 문제를 다루는 영역에서 중복된 수평적인 관계의 여러 제도들로 정의될 수 있다(Colgan and Keohane, 2012). 이때 복수의 레짐들 사이에서는 참여국16)이 파편화될 뿐만 아니라 특정 레짐의 해결책이 다른 레짐의 이익을 침해하는 등의 문제가 발생하게 된다(Raustiala and Victor, 2004). 레짐은 ‘백지 상태에서 만들어지지 않는 특성(no clean slate)’을 지니고 있다(Raustiala and Victor, 2004). 실제로 새로운 레짐이 구축될 때에는 이미 수많은 제약들이 존재할 뿐만 아니라 다양한 이익·권력·의도를 가지고 규정되었던 기존의 정치 체제 내에서 새로운 규칙과 조직이 만들어져야 한다. 즉, 국제사회에서 새로운 레짐은 기존의 레짐을 토대로 형성될 수밖에 없다. 레짐 복합체의 이러한 특징을 ‘기존 레짐의 경로 의존성’이라고 한다(上野貴弘, 2006). 실제로 새로운 레짐을 형성하기 위해 필요한 자원들은 기존의 규칙 및 개념들과 긴밀히 연계되어져 있다. 따라서 기존의 레짐을 무시한 상태에서 새로운 권력·이익·개념이 신규 레짐에 직접 반영되기는 어려울 수밖에 없다. 결과적으로 새로운 레짐의 구축은 기존 레짐의 경로의존성에 의해 제약을 받게 된다. 이처럼 원자력 르네상스의 시기가 도래하면서, 핵연료의 안정적 공급과 원자력에 대한 다자간 협의체가 제안되기 시작했다. 먼저 2005년 4월에 IAEA(2005)는 ‘핵연료 주기에 대한 다자간 접근’이라는 제목의 보고서를 발표했다. 이 보고서는 2020년까지 세계적으로 60여기의 원전이 새로 건설되어 전체 원전이 500개를 넘어설 것으로 예상할 정도였다. 이러한 전망 하에 미국 정부는 ‘세계 원자력 파트너십(GNEP: Global Nuclear Energy Partnership)’을 2006년에 설립했으며, 다른 나라들도 비슷한 내용의 국제협의체를 제안했었다. 이처럼 2004년 이후 원전 건설에 대한 관심이 다시 높아지면서, 원자력 레짐이 기후변화 레짐의 영역으로 진입하려는 시도를 강력히 추진하게 되었다. 이러한 과정을 분석하기 위한 분석틀로, 3장에서는 레짐 복합체 이론에 대해 살펴볼 것이다. 13차 당사국 총회 직후인 2007년 12월 18일에는 일본에서 FNCA 8차 회의가 개최되었다. 이 회의에서 획기적인 공동 코뮤니케가 채택되었다. 여기에는 다음의 2개 항목을 국제사회가 인정할 수 있도록 FNCA의 회원국들이 노력한다는 내용이 포함되어져 있었다. 하나는 핵확산 방지 및 원전의 안전을 전제로 원자력의 보급을 촉진시킨다는 내용이었다. 다른 하나는 원자력이 온실가스를 배출하지 않기 때문에, CDM의 사업 대상에 포함되어져야 할 뿐만 아니라 원전업체가 기후변화 특별기금을 이용할 수 있어야 한다는 내용이었다. 이러한 제안을 지역의 원자력 레짐 차원에서 공식적으로 제출한 것은 세계적으로 처음 있었던 사례였다. 이로써 포럼 쇼핑의 전반기에 원자력을 강력히 배제했었던 기후변화 레짐 내에서도 원전의 CDM 대상화에 대한 논의가 다시금 재검토되기 시작했다. 이와 관련해서는 2008년 6월 독일 본에서 개최된 ‘교토 의정서에 따른 부속서 I국가의 추가 공약에 관한 특별 작업반’의 5차 회의에서 세부 내용을 확인할 수 있다. 이 회의에서 CDM의 적용 범위에 대한 논의가 이루어졌으며, 의장이 제출한 초안에는 원자력이 대상 사업으로 포함되어져 있었다. 레짐의 복합 상태에서는 충돌을 해소하기 위해 중복된 부분을 대상으로 폭넓은 규칙을 적용하려는 통합의 노력이 진행되기 마련이다. 2000년대 중반 이후 일본 정부는 포럼 쇼핑을 통해서 어느 정도의 성과를 거둘 수 있었다. 만약에 FNCA의 참여국들이 세력을 지속적으로 확장할 수 있었더라면, 기후변화 협상에서 원자력의 저탄소화 전략이 성공했을 수도 있었을 것이다. 즉, 기후변화 레짐과 원자력 레짐의 통합이 진행되었을지도 모른다. 그렇지만 일본 정부의 이러한 원자력 저탄소화 전략은 역설적이게도 스스로에 의해 지체·중단되는 결과를 초래하고 말았다. 결정적인 계기는 바로 2011년 3월 11일에 발생했던 후쿠시마 원전 사고였다. 후쿠시마 사고는 독일의 탈핵 선언을 이끌어냈을 뿐만 아니라 프랑스가 원전 비중을 축소하게 만든 결정적인 사건이었다(진상현, 2011; 김수진, 2016). 보다 직접적으로는 FNCA 내에서도 후쿠시마 사고 직후인 2011년 7월 인도네시아에서 개최되었던 패널 회의에서 여러 회원국들이 신규 원전의 건설 계획을 지연하거나 안전성을 재검토하겠다고 선언했을 정도였다. 마찬가지로 한국 정부의 경우에도 원자력의 저탄소화 전략에 우호적인 편이다. 실제로 지난 20년 가까이 FNCA의 회원국으로 일본과 연대해서 원자력의 CDM 대상화에 동참했었다. 게다가 2011년 이후 세계 각국이 신규 원전 건설을 중단한 상황에서도 한국은 탈원전 경향에 역행하는 소수의 국가 가운데 하나이다. 기후변화 대책이라는 측면에서도 박근혜 정부는 2035년까지 37% 감축이라는 목표를 제시했음에도 불구하고 구체적인 감축 수단은 제시하지 못하고 있다. 따라서 온실가스 감축 수단으로 원자력의 활용 가능성이 높은 국가가 바로 한국이다. 게다가 박근혜 정부는 이명박 정부 하에서 수립되었던 원전 확대 기조를 그대로 계승하고 있다. 다만 ‘레짐 복합체’의 영향 요소라는 관점에서 검토했을 때, 일본과 한국의 이러한 원자력 저탄소화 전략이 미래에도 유지되기는 어려울 것으로 전망된다. 첫째, 이익 배분이라는 측면에서, 안전 비용의 강화가 원자력의 수익성을 떨어뜨리고 있다. 게다가 셰일 가스의 혁명으로 인한 초저유가 상황도 원전의 경제성을 악화시킬 것이다. 둘째, 원자력의 불확실성도 여전히 높아지고 있다. 주요 선진국들이 원전 비중의 축소 및 탈핵 전략을 채택하고 있을 뿐만 아니라 중국의 원전 확대가 동북아의 위험성을 확대하고 있기 때문이다.