클리블랜드의 GUCI 사례를 통해 민간 주도의 협력적 거버넌스가 지역기반형 도시재생에 미치는 영향과 시사점을 분석한다. doc_id PCY_201802060220473351_1

이에 따라 본 논문에서는 클리블랜드의 장기 도시재생 프로젝트인 Greater University Circle Initiative(GUCI) 사례를 통해 중앙정부나 시정부가 중심이 된 위로부터의 행정 전략계획이 아니라 민간주체들의 자발적 이니셔티브(Initiative)가 중심이 되는 지역기반형 도시재생의 가능성을 탐색해 보고자 한다. 이를 통해 도시재생정책의 새로운 활로를 모색하고 있는 현 상황에서, 도시재생의 내용 방법, 추진 주체, 재원 마련, 잠정적 부작용(예: 젠트리피케이션)에 대한 대응책 등의 측면에서 새로운 시각과 정책적 함의를 제공하고자 한다. GUCI는 지역에서의 오랜 활동을 바탕으로 한 지역자선재단, 민간사업체(앵커시설), 비영리지역재생회사(CDCs) 등이 중심이 되어 클리블랜드 시정부의 지원을 이끌어내고 협력적 거버넌스를 구축하였다. 이를 통해 공적 자원을 활용함과 동시에 도시재생을 위한 민간의 기금 및 공동체 토지를 확보하고, 공동의 소유 구조(Shared Ownership)를 바탕으로 하는 새로운 사회적경제 일자리를 창출했다. 2005년 클리블랜드 시의 다양한 이해당사자들에 의해 GUCI가 시작된 이후 규모와 범위를 볼 때 10여 년이 지난 현재까지 성공적으로 프로젝트들을 확장해 나가고 있다. 본 논문에서는 Ansell and Gash(2007)의 협력적 거버넌스 모형을 통해 이것을 가능하게 했던 개별 요인들을 분석하고자 하였다. 특정 도시재생 모형을 다른 도시나 국가에 그대로 적용하기에는 한계가 있으며 GUCI의 프로젝트들 역시 클리블랜드 시가 처한 특수한 정치경제적 배경과 고유한 지역적 상황을 바탕으로 시작되었다. 그러나 본 논문에서는 기존의 협력적 거버넌스 모형에 근거하여 다른 사례에도 적용 가능한 시사점을 찾아내고자 하였으며, 분석 결과로 발견된 몇 가지 시사점들은 향후 지역기반형 도시재생을 위한 협력적 거버넌스를 논의하는 데 있어서 유용한 함의를 제공할 것이다. GUCI의 대상 지역인 쿠야호가(Cuyahoga) 카운티 클리블랜드 Greater University Circle(GUC)은 미국 북동부의 러스트 벨트(Rust Belt) 지역에 속해 있으며, 이 지역 내 다른 대도시들과 마찬가지로 2000년대 초반까지 극심한 인구 감소와 슬럼화 현상, 투자 저하와 만성적인 저개발 등의 악순환을 겪고 있었다. 또한 2007년 서브프라임모기지(Subprime Mortgage) 사태로 인한 최악의 경제위기를 맞이하여 전국에서 주택 차압률(Foreclosure)과 도심의 낙후 및 노후화 비율이 가장 높은 지역 중 하나였다(Hartley 2013). 이러한 상황에서 2005년부터 민간자선단체인 클리블랜드재단(Cleveland Foundation)과 풀뿌리 조직들이 주축이 되어 주변 지역에 비해 상대적으로 부유했던 University Circle(UC) 지역의 기반시설, 인적 물적 자원들을 활용하여 GUC 지역의 도시 재생을 추진하기 시작하였다(Howard 2012; Serang, Thompson and Howard 2013). 또한 수도권 및 지방의 다양한 지자체 단위에서도 주민 주도의 마을 만들기 혹은 낙후지역 활성화 사업을 통해 이에 대한 공감대를 형성해 나가고 있으며 도시의 인프라를 새롭게 다져나가고 있다. ‘도시재생’이라는 새로운 패러다임을 통해 단순히 물리적 공간을 개선하거나 낙후된 주거환경을 보수할 뿐만 아니라, 원도심의 재활성화, 새로운 일자리 창출, 신성장산업 발굴 등을 통해 도시의 경쟁력을 강화해 나가고자 하는 것이다. 그러나 아직까지도 국가 및 지자체 차원에서 도시재생 사업의 방식과 추진 주체, 재원 마련 및 전달 체계, 그리고 대상지 선정 기준과 방법 등을 둘러싸고 다양한 갈등과 이견이 존재하고 있다. 이러한 상황에서 최근 클리블랜드 모델(Cleveland Model)이라고 일컬어지는 Greater University Circle Initiative(GUCI)가 언론과 연구기관의 주목을 받기 시작하였다(매일경제 2017). 특히 지역의 이해당사자들과 민간기업이 공동으로 재원을 투자하고, 사회적경제 방식을 통해 주민들이 사업을 민주적으로 관리하며, 발생한 이익을 지역 내부로 선순환함으로써 공동체 자산(Community Wealth)을 형성해 나간다는 점에서 정부 중심의 기존 도시재생 방식과는 큰 차이가 있다. 협력적 거버넌스는 행정학과 정치학을 포함하여 사회과학, 경영학, 환경공학 및 전반적인 학제 간 분야에 걸쳐 현대사회의 복잡한 문제를 해결하기 위한 기제로서 최근까지 활발히 논의되고 있다. 이에 대한 대표적인 연구들 중의 하나인 Ansell and Gash(2007, 544)에서는 협력적 거버넌스를 ‘하나 혹은 여러 개의 공공기관들이 비국가 행위자들을 집단적인 의사결정 과정에 참여시킴으로써, 공식적이고 합의 지향적이고, 숙의적인 절차를 통해 공공정책을 형성, 실행하거나 공공 프로그램 및 자산을 관리하는 것’으로 정의하고 있다. 이 과정에서 6가지 주요 기준을 제시하고 있는데 그 세부 내용으로는 논의의 장 혹은 포럼은 공공 부문에 의해 시작될 것, 포럼의 참여자들은 반드시 비국가(Non-State) 행위자들을 포함할 것, 참가자들은 단순히 행정기관에 의해 협의의 대상에 머무는 것이 아니라 의사결정 과정에 직접적으로 참여할 것, 포럼은 공식적으로 조직화되며 정기적인 미팅을 통해 숙의의 과정을 거칠 것, 합의(Consensus)를 통해 권위 있는 의사결정에 도달할 것, 협력의 초점이 공공정책 혹은 공공관리에 맞추어져 있을 것 등의 항목을 들고 있다. Emerson, Nabatchi and Babgh(2011, 6)은 기존의 논의가 협력과정 그 자체에만 초점을 맞추고 있다고 비판하면서 협력적 거버넌스를 제대로 이해하기 위해서는 제도를 둘러싼 다양한 외적 변수를 고려해야 한다고 주장하였다. 거시적인 시스템 컨텍스트, 거버넌스 레짐, 내부의 협력적 역학과 이해당사자들의 행위에 영향을 미치는 다양한 사회경제적 변수들이 협력적 거버넌스를 이해하는 데 핵심 변수임을 주장하고 있다. 이러한 통합적 기반(Integrative Framework)을 통해 다양한 형태의 참여적 통로를 보장하는 것이 중요하며, 이 과정에서 형성되는 공론장을 통해 이해당사자들의 의견을 공유하고, 공통의 목적과 공공정책의 추진방향에 대해 상호 이해를 증진시켜 나가야 함을 역설한다. 따라서 본 논문은 협력적 거버넌스 모델의 이론적 분석틀(초기 조건, 협력 과정, 제도적 설계, 촉진적 리더십 등)을 구성 요소별로 GUCI 사례에 적용해 봄으로써 행위자들 간 협력의 형성 및 발전 과정, 이해관계를 둘러싼 갈등 및 상호 작용, 도시재생 거버넌스를 촉진시키는 법제도적 환경 등에서 지역 주도성이 어떻게 드러나는지를 살펴본다. 우선 초기 조건은 협력의 시작 단계에서 공동의 목표를 성취하는 데 있어 이해당사자들 간의 비교 우위 혹은 선제적 이점과 같은 상대적 조건을 의미한다. 자원 혹은 권력 분배의 불균형, 참여를 유도하기 위한 인센티브의 존재 유무, 협력 또는 갈등의 선례(초기 신뢰 정도)와 같은 변수들을 분석함으로써 어떻게 파트너들 간의 비대칭적 관계와 불신을 극복해 나갔는지를 들여다본다.