GUCI(Greater Cleveland Initiative)의 성공적인 도시재생을 이끈 민관 협력적 거버넌스의 다각적 주체들과 그 역할 및 운영 체계 doc_id PCY_201802060220473351_2

GUCI가 시작될 무렵에는 민관의 어떠한 이해당사자들도 협력과 갈등의 경험이 없었으며, 따라서 행위자들 간의 신뢰가 일정 정도 형성되어 있었다고 보기는 어렵다. 그러나 선례가 존재하지 않았음에도 불구하고 이들이 협력적 거버넌스의 주체로 참여할 수 있게 된 것은 지역을 기반으로 활동하는 연구단체들의 역할이 크게 작용했다고 할 수 있다. 서로 간의 불신 혹은 무지의 장막에 가려져 있던 상황에서 Ohio Employee Ownership Center(OEOC), Democracy Collaborative와 같은 지역기반의 연구기관들은 대안적 도시재생을 위한 새로운 전략을 구상, 제안하고 그 결과들을 보고서와 출간물의 형태로 지역 주체들과 공유하였다. 멀티앵커 전략(Multi-Anchor Strategy)을 포함하여 공동체 자산(Community Wealth), 공유적 소유(Shared Ownership), 경제 민주화와 같은 새로운 도시 거버넌스 모델의 개념을 정립하고 이론화하였다. 그리고 필라델피아나 볼티모어의 이니셔티브와 같이 다른 대도시에서 과거에 진행되었던 도시재생 사례들을 분석하고 GUCI에 어떤 방식으로 적용할 수 있을지를 제시함으로써 민관의 이해당사자들에게 경험적, 이론적 확신을 주었다. 정부의 리더십 측면에서는 클리블랜드 시 잭슨(Frank G. Jackson) 시장의 GUCI 프로젝트들에 대한 강한 의지와 추진력이 중요하다. 이것을 가장 극명하게 드러내 주는 사례가 2008년 1월에 클리블랜드 시가 21개의 대표적인 월스트리트 투자은행들과 대출기관들을 상대로 제기한 소송이라고 할 수 있다. 본 소송에서 클리블랜드 시는 2002년에 120건도 채 되지 않았던 클리블랜드 시 내의 주택 차압(Foreclosure) 건수가 5년만인 2007년 7,500건 이상으로 늘어난 것에는 전 세계에서 가장 규모가 큰 금융기관들의 약탈적 대출 때문이라고 적시하였다. 그 결과 자산의 거품이 기하급수적으로 늘어나게 되었으며 클리블랜드 시 내의 저소득층은 대출기관들이 무이자로 제공해 주는 투기적 금융상품을 맹목적으로 구매하게 되었다. 따라서 그 이후에 클리블랜드에 닥친 경제 위기와 양극화를 비롯한 사회문제에 대한 책임에서 이들이 결코 자유로울 수 없으며 마땅한 배상을 해야 한다고 주장하였다. 결국 패소하기는 했지만, 이것은 클리블랜드 시의 기업들과 시민들, 그리고 민관의 이해당사자들 에게 더 이상 소수의 금융세력을 중심으로 한 기존의 약탈적 개발방식을 허용하지 않겠다는 시정부의 강력한 의지를 보여주기에 충분했다. 민간영역에서는 클리블랜드재단이 GUCI 프로젝트들의 시작과 추진 과정에서 촉진적 리더의 역할을 성실히 수행하였다 계속되는 지역의 경제위기와 함께 정부의 행, 재정적 지원이 줄어드는 상황에서도 재단은 GUCI의 도시재생 사업들에 지속적으로 투자해 왔다. 또한 낙후된 인프라 체계 개선, 커뮤니티 복원, 저소득층 교육, 보건시설 정비, 공동체 자산 형성, 협동조합 결성과 같은 풀뿌리 차원의 프로젝트들을 지역의 이해당사자들과 함께 수행해 왔다. 또한 GUCI의 초기 프로젝트들이 본격적인 궤도에 올라 규모가 확장될 수 있도록 중요한 국면마다 도시재생 과제와 프로그램들을 발굴해 내었으며, 민간 주체 및 공공기관들과의 교류를 통해 문제를 해결하고 목표를 달성해 나갔다(Howard, KIm and Lee 2010). GUCI의 법제도적 설계에서 주목할 점은 클리블랜드 시장 산하의 민관 협치기구인 도시계획위원회(City Planning Commission)와 시의회(City Council)의 역할이다. 민간 전문가 6인과 시의원 1명으로 구성된 도시계획위원회는 시 전반에 걸친 도시재생의 방향 제시와 커뮤니티 개발과 관련된 의제를 수립하여 시정부와 시의회에 제안하는 기능을 수행한다. 또한 클리블랜드 시의 모든 토지 사용 및 개발과 관련된 계획안과 법안들을 검토하며 관련된 업무를 원활히 수행하기 위해 클리블랜드 시의 관계 부서들과, 기타 공공기관, 도시재생 전문가, 건축개발업자들 및 커뮤니티 이해당사자들의 의견을 청취하고 필요한 정보와 지식을 수시로 제공받는다. 시의회 내에도 7명의 위원으로 구성된 ‘지속가능개발계획위원회’와 같은 상임위원회를 두어 클리블랜드 시정부의 경제개발국과 지역개발국에서 추진하고 있는 다양한 프로젝트들을 감시하며, 연방정부 도시 주택개발국(HUD)의 커뮤니티 개발 일괄 교부금(CDBG)이 GUC 지역의 구성원들뿐만 아니라 클리블랜드 시민 전체의 복리를 위해 제대로 신청, 관리, 집행되었는지를 평가한다. 대표적인 중간 성과로는 2011년을 전후로 한 Living Cities와의 협력과 이 과정을 통한 Economic Inclusion Management Committee(이하 EIMC)의 발족이라고 할 수 있다. 그 이전까지만 해도 GUCI에서는 몇 개의 핵심 의제들을 중심으로 도시 인프라 구축작업을 진행하고 있었는데 이때 전국에서 가장 큰 자선투자 단체 중의 하나인 Living Cities의 주목을 받게 된 것이다. Living Cities는 새로운 사업주체를 발굴하여 지원하는 대신 기존에 진행되던 사업들 중 성공 가능성이 높고 집중 투자할 만한 가치가 있는 대상들을 찾기 위해 ‘Integration Initiative’라는 자체 프로젝트를 발족하였다. 이를 통해 기존 프로젝트들의 규모와 범위를 확 장하고 다음 단계로 나아갈 수 있도록 마중물 역할을 하였다. 또한 GUCI에서 진행되고 있던 다양한 프로젝트들에 파일럿(Pilot) 형태의 교부금을 제공하였으며, 이 자금들은 추가 사업 아이템 개발, 새로운 개발전략 구상, 기존 앵커시설들을 활용한 첨단산업 인큐베이팅 등에 집중적으로 투입되었다. 다섯째, 사업영역별 목표설정 및 성과측정 과정에서 다중심적(Polycentric) 의사결정 체계의 효율성이다. GUCI의 협력과정에서 주목할 점은 2011년을 전후로 하여 기존의 리더십 구조가 4개의 소위원회(BuyLocal, HireLocal, LiveLocal, Connect)로 분화되었다는 것이다. 특히 도시재생과 같이 협력의 규모와 범위가 큰 사업들의 경우 주제 혹은 업무 영역별로 독립적인 하위 기구를 편성하고, 다중심적 의사결정체계를 통해 유기적인 분권화 구조를 갖추는 것이 효율적임을 알 수 있었다. 마지막으로, 협력적 거버넌스를 촉진하기 위한 커뮤니티 역량 강화(Community Empowerment)의 조력자로서 지역재단의 역할이다. GUCI가 시작될 수 있었던 가장 핵심적인 요인은 민간 자선재단인 클리블 랜드재단의 꾸준한 지원이라고 할 수 있다. 이는 또한 정치적, 경제적 환경의 변화에도 흔들리지 않고 GUCI의 도시재생 프로젝트들을 꾸준히 추진할 수 있었던 원동력이었다. 즉 경제상황이 갑자기 나빠지거나 GUCI 프로젝트들에 호의적이지 않은 시장이 당선된다 하더라도 큰 타격을 입지 않고 재단이 보유한 재원을 통해 얼마든지 사업을 지속할 수 있었다. GUCI 내에서의 면대면 대화는 주로 지역의 풀뿌리 단체들을 통해 이루어져 왔다. 대표적으로 Neighborhood Connections는 ‘네트워크 중심(Network-Centric)’의 커뮤니티 만들기를 목표로 10년 이상 활동해 왔으며 주민들과 밀접한 관계를 유지해 왔다. 이들은 우선 하위 조직인 ‘NetworkNights’를 통해 매달 이야기마당 형태의 이벤트인 ‘Neighbor Up’을 개최하였으며 주민들은 이 자리에서 유대감을 형성하고 GUCI를 구성하고 있는 다양한 기관들에 다가갈 수 있었다. 참석자들은 본인들이 커뮤니티에 거주하면서 겪은 크고 작은 경험들을 공유하였으며, 현재 어려움을 겪고 있는 부분이 있다면 ‘일상의 대화들(Small Conversations)’을 통해 해결책을 함께 모색하였다. 이러한 커뮤니티 차원의 공론장에 앵커시설의 주요 간부들, 클리블랜드재단 관계자, 시의 공무원들, 그리고 GUCI의 다양한 사업과 프로그램에 실제로 참여하게 되는 주민들이 모여 협력을 위한 효과적인 플랫폼을 만들었다.