국내 문화 기반 시설인 문예회관의 양적 확대에도 불구하고 지속되는 수도권 집중 현상과 지역 간 격차 문제, 그리고 이를 해결하기 위한 질적 내실화 및 운영 효율성 제고의 필요성 doc_id PCY_201802080203115021_1

우리나라의 국토 계획은 정부 주도 경제성장을 위한 인프라 확충(김현수, 2012; 윤영모, 2016; 이원호, 2016)과 함께 균형 발전에 대한 문제의식을 발전시키면서 1970년대 지역 정책의 개념적 틀이 정립되었고(고병호, 2010), 1980년대에는 사회 개발과 지역 균형 발전의 중요성이 강조되었으며(김혜천, 2011; 박세훈, 2008), 2000년대 들어서는 삶의 질, 복지 및 환경을 종합적으로 고려한 지속 가능한 균형 발전을 지향하기에 이르렀다(이원호, 2016; 윤영모, 2016). 지역 계획과 도시 계획에서도 경제성장과 인구 증가에 따른 양적 개발에 대한 집중에서(박경현·박재길, 2006), 양적 패러다임에 대한 반성적 논의를 배경으로 삶의 질에 대한 관심에 초점을 맞추기 시작했다(김현식·박세훈, 2005; 박경현·박재길, 2006; 고병호, 2010). 이와 같은 삶의 질에 대한 관심 제고는 복지시설 확충으로 나타났고, 같은 기간 동안 문화 기반 시설의 확대가 이루어졌다. 문화 기반 시설의 확대 과정에 대한 이해라는 관점에서 볼 때 복지 서비스시설 논의에서 다음과 같은 이슈가 시사하는 바가 크다. 문화예술회관(이하 ‘문예회관’)은 공연, 전시를 핵심 기능으로 문화 예술 교육, 정보, 자료 제공, 회의 등의 기능을 보완적으로 수행하는 복합 문화 예술 시설이다(박영정, 2005). 문예회관은 ‘1시·군·구 1문예회관’의 건립 지침에 따라 기초 지자체 단위 건립이 추진되면서 그동안 빠른 속도로 증가되어왔다. 그 결과 1997년까지 83개에 머물던 개관 수가 2003년에는 132개로 전국 기초 지자체의 절반을 넘어섰고, 2014년에는 232개에 이르렀다. 이후 다소 감소하기 시작해서 2016년을 기준으로 전국에 228개를 기록하고 있다. 그동안 문예회관은 우리나라 문화 복지 정책의 전국 확산을 위한 공간적 상징이었고, 지역 문화 정책의 핵심 근거지가 되어왔다. 문예회관이 지역 문화 정책에서 차지하는 중요성은 문예회관의 복합적 성격에서 잘 드러난다. 문예회관은 지자체의 공립 문화시설로서 과거 ‘시민회관’의 전통을 이어받았으며, 공연장 중심의 복합 문화시설이라는 점에서 지역 공연 예술 발전의 중추 역할을 수행했고, 지역 주민 문화 향수와 창조적 참여형 예술 활동에 중요한 근거지 역할을 담당했다(양혜원, 2016; 박영정, 2005). 다음으로 지역 격차 논의에서 지속적으로 강조되는 사실은 수도권과 비수도권의 격차가 큰 중요성을 띤다는 점이다. 권역 간 차이, 도시 크기에 따른 차이, 특정 도시 내 격차가 존재하지만(이소영·박진경, 2014; 박태선 외, 2015; 김재현, 2007; 맹다미, 2010; 박태선·이미영, 2015), 문화 기반 시설의 공급과 서비스 전달에서 여전히 가장 큰 지역적 차이는 문화 기반 시설이 수도권을 중심으로 집중되어 있다는 점에서 수도권과 다른 지역의 격차로 논의되었다(양혜원, 2016; 김효정, 2014). 문화시설의 서울 집중 해소를 위해 문예회관 건립이 추진되었으나(박영정, 2005), 서울 집중이 수도권 집중으로 달리하면서 격차가 여전히 존재한다. 박근혜 정부에서 진행한 지역 문화 지표와 지역 문화 지수 산출에 따른 지자체 비교에서도 수도권이 여전히 상당한 우위를 차지했다(류정아 외, 2013). 시 중에서는 상위 5개 중 4개가 경기도에 위치하였으며 구 단위로 보면 상위 10개 중 8개가 서울 소재 자치구였다. 2015년 기준 공연 예술 실태 조사에서도 전국 공연 시설 1,026개 중 서울·경기·인천 지역에 각각 378·119·36개가 존재해 전국 공연 시설의 51.9% 이상을 차지했으며, 공연장 또한 전국 1,290개 중 수도권에 667개가 집중되어 있어 수도권 집중 현상이 지적되고 있다. 앞서 제시된 복지시설 논의와 비교해보면 문화 기반 시설에서 수도권과 비수도권의 격차가 더 두드러지는 것으로 볼 수 있다. 이는 복지시설이 법적 근거에 따라 배치되는 데 비해 문화 기반 시설은 1지자체 1시설이라는 원칙은 있어도 법적 구속력이 약하여 지역 격차가 상대적으로 더 크게 나타나는 것으로 보인다. 또 수도권에 블루스퀘어(2011)나 롯데콘서트홀(2016) 등 전문 공연장이 설립되면서 수도권과 비수도권의 상대적 격차가 더 커진 현실도 있다. 하지만 다른 한편에서는 여전히 문화시설의 공간적 격차가 크다는 지적이 이어지고 있다. 문예회관 건립이 서울에 집중된 데서 비롯한 공간 격차를 해소하는 것에 초점을 맞추어 왔음에도(박영정, 2005), 최근까지 문화 자원의 지역 격차는 여전히 존재하며 수도권과 비수도권의 격차에 대한 우려의 목소리가 커지면서 국회에서도 문화시설의 수도권 집중과 지역 격차에 대한 지적이 반복적으로 제기되었다. 2001년 국회 국정감사에서 문화 기반 시설의 수도권 집중과 취약 지역에 대한 정부의 관심이 촉구되었는데, 2016년 과 2017년에도 여전히 문화시설의 수도권 집중 현상에 대한 해결 방안 마련이 국회에서 촉구되었다. 수도권과 비수도권의 불균형은 지역 주민의 문화 향유 기회를 박탈한다는 주장과 함께(장병호, 2017. 10. 3) 지역 격차 해소를 위해서는 지방 위주의 재정 지출이 필요하다는 주장이 제기되었다. 문예회관의 양적인 확대에도 문화 기반 시설의 공급과 서비스의 격차가 여전히 존재한다(양혜원, 2016). 이에 대하여 그동안 논의에서 가장 큰 흐름을 차지해온 것은 운영의 비효율성을 비판하면서 이를 개선하기 위한 운영 방안 개선 논의였다. 1990년대 후반부터 문화 기반시설 정책의 큰 틀이 인프라의 양적 구축에서 문화의 수준과 질적인 측면으로 변화했고(이원태, 2004), 2000년대 중반부터 문예회관의 건립을 넘어 운영 실효성을 확보할 필요성이 명확해졌다(박영정, 2005). 공연 문화시설의 연간 공연장 평균 가동률이 지속적으로 감소하고 있으며(한국문화예술회관연합회, 2014), 서울과 경기에 비해 지방 문예회관의 효율성이 떨어지고 전문 인력이 부족한 직접 운영 기관이나 공단 운영 기관에서 효율성이 떨어지는 것으로 나타났다(주희엽·김승모, 2012). 문화 기반 시설의 관객 이용도, 공연장 가동률, 공연장 수익률이 도시화 수준에 비례한다는 점을 볼 때 특히 비도시화 지역에서 효율이 떨어졌다(이병일·한상연, 2011). 지역별 문예회관을 다룬 연구에서도 비효율성에 대한 비판적 평가가 나타났다. 문예회관의 빠른 증가를 둘러싸고 현재 두 가지 논의가 대비되고 있다. 한편으로는 이제 문화시설의 양적 성장보다 질적 활용이 필요하다는 의견이 압도적이다(한국문화예술회관연합회, 2017). 문예회관의 질적 내실화에 대한 논의는 이미 2000년대 중반부터 체계화되었고(이수현, 2016), 최근까지 질적 성장을 위한 다수의 연구가 발표되었다. 시설의 성격 차이에 따른 시설 수요 대처 방안이 제시되었고(김효정, 2014), 대관 위주 운영이 아니라 공공성 중심의 운영 필요성이 강조되었으며(김미리·김영태, 2015), 전문 인력의 부족, 프로그램 기획 예산의 낮은 비중, 마케팅 전략을 통한 유료 관객 확보의 필요성 등의 문제 해결과(김용민·백상욱, 2015), 전문 인력 확충, 아웃소싱 확대를 통한 경영 합리화, 외부 자원의 적극적 활용, 자체 기획 프로그램의 개발과 주민의 적극적 참여, 아마추어 공연 전시의 활성화를 통한 지역 문화 거점 역할 필요성이 제기되었다(채원호 외, 2004).