신도시 공공문화시설 계획 과정에서의 문화 거버넌스 구성 주체와 상호작용에 관한 연구 doc_id PCY_201802080501446831_1

거버넌스는 바로 다자적 특성 위에 성립하는 집단 의지 형성 구조다. 거버넌스의 핵심은 공공과 민간 영역의 경계 완화이며, 그만큼 민간의 독립성을 전제로 한다. 세계은행에 따르면 거버넌스는 성장을 위한 국가의 위상이 ‘직접적 제공자’ 차원에서 ‘동반자, 촉매자, 촉진자’(World Bank, 1997: 1(R. Hague & M. Harrop, 김계동 외 5인 옮김, 2010: 11에서 재인용)) 차원으로 변화하는 산물이다. 헤이그와 헤롭(Hague & Harrop, 2007: 11) 역시 거버넌스를 “집단적 결정을 하는 행위를 의미하는데, 정부 제도들이 지도적인 또는 어떠한 역할을 하지 않을 수도 있는 과업”이라 말한다. 이를 바탕으로 주체 간 협력 및 상호작용을 강조한다. 김석준(2000)은 정부 중심, 시장 중심, 시민사회 중심 등 거버넌스 구조상에서 중요한 것을 ‘주체’로 보며, 로드즈(Rhodes, 1996)는 거버넌스가 국가로부터 일정한 자율성을 바탕으로 게임의 원리에 입각하여 조직 간 상호 의존, 구성원 간 상호 교류가 이뤄지는 기제라고 보았다. 이런 논의를 종합할 때 거버넌스는 정부를 포함한 더 다양한 주체가 각자 자율적으로 참여하고 상호 간에 협력하며 집단적 지향점을 달성하는 구조적 행위라고 할 수 있다. 거버넌스를 단일 주체가 아닌 다자간 협력 기제로 본다면 각자의 자율성과 상호 협력을 동시에 고려해야 한다. 거버넌스 선상에서 각 주체의 자율적 행위와 의지는 협력의 장에서 조정되어 협치를 이룬다. 마찬가지로 전반적인 협치 구조는 협력의 장을 통해 각 주체의 자율적인 의사를 수렴한다. 행위자가 제도를 만들어가고 다시 그 제도의 제약을 받아 다음 행위에 영향을 받는 이러한 순환을 읽어내는 것이 신제도주의의 접근법이다(정용덕, 2001: 128). 각자의 의지와 행위가 어떻게 협치 구조를 형성하는지, 또한 주어진 협치 구조는 각자의 의지와 행위를 어떻게 조각하는지, 양자의 상호 작용을 함께 읽어내는 시각이 필요하다. 도시를 비롯한 지자체 차원의 역동적인 네트워크 거버넌스는 바로 이러한 관점으로 해석이 가능하다. 본 연구가 논하고자 하는 문화 거버넌스(cultural governance)는 그 개념 기반이 더 협소하다. 서은희(2008: 18)는 문화 거버넌스를 파트너십 측면에서 살펴보면서 해외에서는 어떻게 문화 거버넌스를 정의하는지 정리했다. 그에 따르면, 네덜란드의 문화 거버넌스 자문위원회는 문화 거버넌스가 “문화조직의 관리와 경영개선을 위한 필수적인 제안들을 포함하는, 문화 영역에 있어서의 관리와 경영의 질”이라고 했으며, 유럽 의회는 문화 거버넌스를 “문화영역을 공공관리의 구조와 통합하는 새로운 시도”로 정의한다. 거버넌스(governance)를 말 그대로 통치(governing) 기제로 보는 관점에서는 네덜란드 문화 거버넌스 자문위의 정의처럼 문화 거버넌스 역시 문화행정(cultural administration)의 기제 정도로 인식할 수 있다. 반면 유럽 의회의 해석은 문화영역을 민간까지 넓혀 공공부문의 원리와 ‘통합’ 가능성을 열고 있다. 지역 단위의 거버넌스 관점으로 살펴보면, UN Economic and Social Commission for Western Asia(2000)에서는 급격한 도시화에 따라 도시정부의 공공서비스 공급 역량에 한계가 노출되었으며, 대안적 방향으로 이를 보완하고 대체할 민간 영역과의 협력에 대해 언급한다. 공용택·김재범(2011)은 “도시와 기업의 공공부문과 민간부문 간의 평등하고 동등한 수평적 네트워크의 협력 마케팅(공용택·김재범, 2011: 57)” 관점에서 접근하고자 했다. 이를 위해 ‘도시’와 ‘기업’이 각자의 브랜드를 높이기 위해 문화예술을 매개로 적극적인 마케팅을 펼쳐 소비자인 ‘시민’의 만족도와 고객 충성도를 제고하는 모형을 제안했다. 그러나 이 경우 지역사회의 문화를 기획하는 데 있어 시민사회의 역할이 축소되어 해석될 여지가 있다. 본 연구에서는 신도시의 공공문화시설 조성을 문화 거버넌스의 틀로 바라보고자 한다. 우선 연구의 공간적 범위는 수도권 2기 신도시로 한정했다. 도시개발의 주제 중 ‘신도시’는 크게 두 가지 의미에서 시사점이 있다. 우선 신도시는 공지(空地)에 통제된 계획 아래 조성되는 곳인 만큼 외재 변수를 줄인 상황에서 개발 주체의 정책의지와 도시계획 자체를 비교적 타당하게 볼 수 있다. 또한 우리의 신도시 개발 방식은 나름의 정체성을 가지고 있다. 실제로 “한국형 신도시는 짧은 기간 주거와 각종 기반시설을 효과적으로 조성하는 게 특징이다. … 신도시 노하우가 세계시장에서 본격적으로 인정받기 시작했다.”는 평가가 나오고 있다(한국형 신도시 ‘세계로’ … 쿠웨이트·캄보디아에 수출(2016. 8. 16), 「파이낸셜뉴스」). 특히 2기 신도시는 대체로 문화에 대한 관심이 높아지는 최근에 조성한 도시라 실제 시사점을 도출하는 데 시의 적절할 것으로 보았다. 신도시의 문화를 살펴보기 위한 대상으로 ‘공공문화시설’에 집중하기로 했다. 물론 문화 자체는 끊임없는 창조와 전승, 습득을 통해 장기적으로 발전하는 것이다. 하지만 빈 땅에 새로 공급하는 도시에서 주민 문화의 단절은 어느 정도 필연적인 상황이다. 신도시 형성 이후 펼쳐지는 문화프로그램도 충분히 확인하고 살펴볼 수 있지만, 신도시의 특성을 최대한 시계열적으로 살려 살펴보기 위해서는 그 개발 내용과 과정에 주목하는 것이 일차적으로 우선이라고 보았다. 이에 신도시의 계획, 그중에서도 연구의 신뢰성을 유지하기 위해 ‘문화’ 부문으로 확연히 명시된 계획을 위주로 살펴보기로 했다. 이런 맥락에서 본 연구에서는 공공문화시설 계획 과정에서의 문화 거버넌스를 규명하기로 한다. 문화 거버넌스를 구성하는 각 주체는 정부, 문화시장, 시민사회로 보되, ‘정부’의 개념은 신도시 개발을 둘러싸고 개입하는 모든 유형의 정부, 즉 중앙정부와 지방자치단체, 개발기관 및 유관 공공기관 등을 살펴보기로 한다. 문제는 공공문화시설을 무엇으로 정의하는가에 있다. 문화시설은 「도시·군계획시설의 결정ㆍ구조 및 설치기준에 관한 규칙」 96조에 규정된 모든 시설을 뜻한다. 구체적으로 공연장, 박물관, 미술관, 도서관, 지방문화원, 「문화예술진흥법」 제2조 제1항 제3호의 규정에 의한 문화시설, 지역문화복지시설, 문화 보급·전수시설, 문화산업진흥시설 및 문화산업단지, 과학관, 전시시설, 국제회의시설 등 유관 법상 그 범위가 매우 다양하다. 모든 사례는 이에 준거해서 살펴보되, 특히 핵심 사례인 국내 신도시를 분석할 때에는 ‘계획’에 담긴 의지를 더욱 집중적으로 분석하고자 한다. 따라서 이 경우 해당 법령에 근거하여 신도시 계획상 공공부문이 직접 조성키로 하며 ‘문화’라는 단어가 직접 포함될 만큼 의지가 표현된 용지에 한해서만 ‘공공문화시설’로 간주토록 한다.