문맥 (context)
지방자치단체가 이러한 전국적 표준적 행정서비스를 제공하기 위한 가장 바람직한 재원조달 방안은 지방자치단체 스스로가 징수하여 자유롭게 사용할 수 있는 ‘지방세’이다. 그러나 조세재원의 중앙 집중과 지역 간 세원의 불균형으로 인하여 모든 지방자치단체가 필요한 재원을 지방세수로 충당하는 재정구조는 실제로 불가능하다. 따라서 지역주민이 납부하는 지방세만으로 표준적인 행정서비스에 필요한 재원을 확보할 수 없는 재정부족 단체에 대하여 부족한 정도에 따라 그 재원을 보전해 주는 재정지원제도가 필요하게 되는 것이다. 이와 같이 지역 간 세원 편재와 재정 불균형을 해소하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하는 재정조정제도의 중추적 기능을 지방교부세가 담당하고 있다.
이러한 지방교부세는 다음의 세 가지 성격을 지닌다. 첫째, 세원공유의 고유재원이다. 명칭에서도 나타나듯이 지방교부세는 기본적으로 국가가 교부하는 ‘세(稅)’이고, 본래 자치단체의 세수입인 것을 국가가 대신 징수하여 일정한 기준에 따라 지방자치단체에 재배분하는 일종의 간접과징형태의 지방세라고 할 수 있다. 둘째, 지방자치단체의 일반재원이다. 지방교부세는 자치단체의 재정부족액을 기초로 교부되지만, 용도를 제한하거나 조건을 붙여 교부할 수 없다는 점에서 국고보조금과 구별된다. 셋째, 국가와 지방의 세원배분을 보완한다. 지방교부세는 국가와 지방 간 수직적인 재원불균형(Vertical Imbalance)과 지방자치단체 간 수평적 재원 불균형(Horizontal Imbalance)을 동시에 보완하는 지방재정조정제도라 할 수 있겠다.
보통교부세는 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 유지할 수 있도록 표준수준의 기본적 행정수행경비를 산출하고, 지방세 등 일반재원 수입으로 충당할 수 없는 부족분을 보전해 주는 재원이다. 보통교부세는 2016년 당초예산 기준 전체 지방교부세 36조 1,324억 원 중 약 92%에 해당하는 33조 2,438억원을 차지하고 있으며, 보완이 필요한 사항을 매년 개선하여 다음 연도 보통교부세를 산정할 때 반영하고 있다. 그동안 행정자치부는 보통교부세 산정의 객관화ㆍ합리화ㆍ형평화ㆍ단순화에 중점을 두고 지속적으로 제도 전반에 대하여 개선ㆍ보완해 왔으며, 건전재정운영 촉진을 위하여 보통교부세 산정 시 세출 절감과 세입 확충 자체노력의 항목을 신설하거나 반영비율을 확대하는 등 자치단체의 세출 절감과 세입 확충 자구노력 강화를 위해 노력하여 왔다.
행정자치부는 기초연금, 노인인구 증가 등 급증하는 복지수요를 반영하기 위하여 기초생활보장비, 노인복지비, 아동복지비, 장애인복지비 등 4개 측정항목의 사회복지균형수요 반영비율을 2015년 20%에서 23%로 확대한 데 이어, 2016년에는 23%에서 26%로 추가 확대하였다. 이는 부동산교부세 교부기준 중 사회복지 비중을 2015년 ‘지방교부세법’ 시행령 개정을 통해 기존 25%에서 35%로 대폭 확대한 것과 마찬가지로, 실제 사회복지 지출이 많은 자치단체의 수요를 정확히 포착하고 이를 충실히 보전해주기 위한 제도개선 노력이라 할 수 있다. 이와 함께 또한 저출산 고령화에 대응하기 위한 지방자치단체의 출산장려 및 보육정책을 적극적으로 뒷받침하기 위하여 사회복지균형수요에 출산장려 수요를 신설하였다. 이를 통해 최근 급격히 진행되고 있는 인구구조 변화에 대한 지방자치단체의 재정수요를 정확히 산정하고 차질없는 정책 수행을 뒷받침해 나갈 수 있을 것이라 기대된다.
지역 간 재정불균형을 완화하고 모든 지방자치단체가 일정한 행정수준을 확보할 수 있도록 재원을 보장하는 시스템이 필요하고, 이를 수행하는 대표적 제도가 지방교부세라는 사실은 앞서 기술한 바와 같다. 양적으로 성장한 지방재정 여건에서, 장기적ㆍ지속적으로 지방재정이 발전해 나가기 위해 지방자치단체 간 수평적 형평을 제고하여 균형잡힌 성장을 해 나가는 것이 최근 더욱 더 중요한 과제로 부상하고 있다. 모두가 고르게 성장하는 것이야말로 지속가능한 지방재정 성장을 담보하는 과제라 할 수 있으며, 전국 어디서나 수준 높은 행정서비스를 구현하고자 하는 지방자치제도의 기본적 이념에도 부합한다고 할 수 있겠다. 이와 관련하여 전체 교부세 정률분 중 90% 이상을 차지하는 보통교부세를 산정할 때 지방자치단체의 실질적 재정수요를 제대로 반영함으로써 각 자치단체에 대한 재정지원 형평성을 높여야 하고, 더욱 높아진 국민 눈높이에 맞는 보통교부세 운영을 위한 제도개선 필요성이 그 어느 때보다 높아진 상황이라 하겠다.
부동산교부세는 서민 주거안정과 부동산투기 억제를 위한 부동산세제 개혁방안으로 2005년 12월에 도입된 종합부동산세를 지방자치단체에 배분하는 재원이다. 2009년까지는 부동산세제 개편에 따른 세수감소분(시ㆍ도는 취득세ㆍ등록세, 시ㆍ군ㆍ구는 재산세)을 우선 보전한 후, 나머지 재원은 균형재원으로 시ㆍ군ㆍ구(제주특별자치도 포함)별로 배분하였는데, 2010년 지방소비세가 시ㆍ도세로 도입되는 것을 계기로 그 전액을 균형재원으로 시ㆍ군ㆍ구(세종특별자치시는 2012년부터 포함)에 교부하도록 변경되었다. 2016년 부동산교부세 재원 규모는 1조 4,457억원이고 2017년 예산은 1조 5,328억원으로 그 규모는 크지 않지만, 지방자치단체의 재정여건 등을 반영하여 교부함으로써 시ㆍ군ㆍ구에 대한 재정 형평화 재원으로서의 기능을 수행하고 있다. 2015년 제도개선 사항은 인구구조 등 환경변화에 따른 지방자치단체 복지수요 증가에 대응한 부동산교부세 배분기준 개편이다. 배분기준 중 사회복지수요 비중을 25%에서 35%로 확대하였으며 이에 따라 2015년도 12월 교부분부터는 재정여건 50%, 사회복지 수요 35%, 지역교육 수요 10%, 보유세 규모 5%를 적용하여 배분되고 있다.
특별교부세는 보통교부세 산정 시 반영할 수 없었던 지방자치단체별의 개별적 사정에 따라 발생하는 수요나 보통교부세 산정 이후의 지방재정 여건 변동 또는 예기치 못한 재정수요에 충당하는 재원이다. 이는 보통교부세 산정과정에서 발생하는 획일성과 일회성을 보완하여 지방교부세 제도 전체의 타당성을 확보하기 위한 장치이다. 2016년 재원규모는 총 1조 281억원(당초예산 기준)이었으며 2017년 예산 규모는 1조 1,621억 원으로, 이 중 재난안전수요와 관련된 특별교부세(2017년) 5,811억원은 국민안전처장관이 교부ㆍ운영한다. 2016년에는 교부세제도 도입 이후 최초로 전원 민간위원으로 구성된 ‘특별교부세 사업심의위원회’를 신설하여 공정하고 투명한 심사를 추진할 수 있도록 한 것은 물론, 특별교부세를 포함하여 약 40조원에 달하는 지방교부세 전체의 지방자치단체별 세부 집행내역을 ‘지방재정 365’를 통해 전면 공개함으로써 국민이 지방자치단체의 지방교부세 교부 및 집행현황을 상세히 파악할 수 있도록 적극 지원하였다.