지방자치단체 간의 효율적인 행정 운영을 위한 경계 변경, 갈등 관리 및 위원회 정비 체계 구축 doc_id PCY_201803041042356031_78

우리나라 행정구역은 예로부터 산과 도로, 하천 등을 경계로 자연스럽게 형성되어 왔다. 그나 급속한 도시개발이나 교통의 발달 등으로 1개의 건물 또는 건물 일부가 시ㆍ군 경계를 넘어 존재하기도 하고, 그간 경계의 기준으로 삼았던 지형지물이 다소 모호해지기도 하여 지방자치단체 구역에 많은 변형을 가져오게 되었다. 경계변경은 지방자치단체의 존폐와 관계없이 단순히 경계만 달라지는 행위로, 경계변경의 필요성은 크게 주민ㆍ기업의 수요 및 행정효율 측면으로 나눌 수 있다. 주민ㆍ기업수요 측면은 구역의 경계와 생활권의 불일치에서 발생한다. 교통의 발달 등으로 지방자치단체의 구역이 실제의 생활권과 일치하지 아니하게 되거나 대규모 산업단지 또는 택지개발사업이나 경지정리사업 등으로 단일 공장 또는 주택단지, 농경지 등이 다른 지방자치단체로 나뉘어 기업활동에 지장을 초래하거나 재산권 행사 등 주민 생활에 불편을 초래하는 경우 등을 예로 들 수가 있다. 지방자치단체간 관할구역 경계 변경을 위해서는 지방자치단체 간 합의와 지방의회의 동의가 필요하다. 그러나 지방자치단체 관할구역은 주민의 이해와도 직결되는 문제이고, 지방자치단체의 장과 지방의회는 주민생활과 기업편의 개선보다는 재정적 손실, 정치적 부담만 우려하여 경계 변경에 소극적인 경우가 많다. 이런 현실적인 한계에도 불구하고 행정자치부는 지방자치단체 구역과 생활권 불일치에 따른 주민 생활 속의 불편을 해결하고 기업활동 애로를 해소하기 위해 경계변경을 지속적으로 추진하였다. 2015년 서울특별시 송파구와 경기도 성남시, 하남시 등 3개 지방자치단체에 걸쳐 있는 위례신도시의 경계변경을 포함하여 지난 1996년부터 2016년까지 총 74건의 불합리한 경계를 변경하였다. 또한, 2016년부터는 경계변경 대상지역에 대해 지역 여건 등을 분석하여 지방자치단체간의 이견이 적은 지역, 기업애로 지역 등을 중심으로 우선추진대상을 선정하여 지방자치단체 간 자율협의를 적극 지원하고 있다. 이에 따라 2016년 6월 인천광역시 및 4개 자치구와 함께 ‘주민과 기업애로 해소를 위한 자치구간 관할구역 경계변경 협약’을 체결하고 KT 인천지사 및 대헌학원주거환경개선지구, 도원역사 등에 대한 경계변경 합의를 이끌어 냈다. 최근 갈등ㆍ분쟁의 양상은 지방자치단체 상호 간, 중앙행정기관과 지방자치단체 간 갈등에 국한되지 않고, 지역주민, 환경단체 등과 복합적으로 이해가 얽혀 다양화되고 있다. 상생을 위한 ‘지방자치단체 협력제도’와 대화와 양보, 타협을 전제로 한 중앙-지방 간, 지방 상호 간 ‘분쟁조정제도’는 지역이기주의를 극복하고 지역과 국가발전의 원동력으로 연결될 수 있다는 점에서 중요하다. 반면, 이처럼 좋은 제도가 있음에도 지방자치단체를 대상으로 한 갈등사례 학습과 실무공무원 대상의 공유 노력 등 사전적 갈등 해소를 위한 협력적 네트워크 구축은 다소 미흡하다는 평가를 받고 있는 실정이다. 이에 행정자치부는 2013년부터 매년 지방자치단체의 실무공무원이 지방자치단체 간 공통적 또는 통일적 행정수요인 ‘광역행정’을 능률성ㆍ경제성 ㆍ합목적성에 근거하여 처리할 수 있도록 지원하는 ‘광역행정 업무편람’을 마련하여 제공하고 있다. 2015년에는 지방자치단체가 주도적으로 협력하여 갈등해결을 할 수 있도록 갈등 전문가로 구성된 분쟁닥터pool을 구성하였다. 2016년말에는 정부통합전산센터에서 구축ㆍ운영중인 혜안시스템 내에 ‘지자체 이슈 분석’을 개설 및 시범운영하였으며, 2017년부터 기존 지역갈등에서 전반적인 현안으로 분석범위를 확대하여 서비스를 제공할 예정이다. 앞으로도 지방자치단체 간 협력제도가 활성화될 수 있도록 행정협의회의 구성 및 운영을 효율적으로 하는 제도개선을 추진할 예정이다. 또한 사무위탁을 통해 인건비 또는 예산을 절약한 지방자치단체에 행ㆍ재정적 지원을 할 수 있는 내용의 지방자치법 개정안도 국회에 제출한 상태이다.(’16.10.20.) 이와 함께 지방자치단체와 주민 간의 갈등으로 인한 사회적 비용을 예방하기 위해 자치단체의 갈등 관리 역량을 강화하고, 주민 참여형 갈등관리기구도 확산될 수 있도록 추진하고, 지역 간 갈등 해소를 위해 갈등 발생 우려 사무에 대한 협력사업도 강화해 나갈 계획이다. ‘중앙분쟁조정위원회’(‘지방자치법’ 제149조)는 시ㆍ도 간, 시ㆍ도를 달리하는 시ㆍ군 간, 또는 시ㆍ도와 시ㆍ군 및 자치구 간의 분쟁조정과 공유수면 매립지 등 신규토지의 관할 지방자치단체 결정 등을 주요 기능으로 하고 있다. 지방자치단체 간 분쟁의 경우 위원회는 분쟁당사자의 신청 또는 직권으로 조정결정을 하며, 지방자치단체의 장은 그 결정사항을 이행하여야 하고, 불이행 시 이행명령과 대집행을 할 수 있도록 규정하고 있다. 공유수면 매립지 등 신규토지의 관할 지방자치단체 결정의 경우 위원회에서 의결하면 행정자치부장관은 이에 근거하여 관할 지방자치단체를 결정토록 하고 있다. 2000년 4월 25일 위원회 구성 이후 2016년까지 총 17건(조정 10건, 각하 2건, 취하 4건, 기각 1건)의 지방자치단체 간 분쟁을 처리하였다. 2009년 4월 1일 ‘지방자치법’ 제4조에 매립지 및 등록이 누락된 토지 등 신규 토지 관할을 증앙분쟁조정위원회의 심의ㆍ의결에 근거하여 행정자치부장관이 결정하도록 개정됨에 따라, 2016년까지 총 215건의 신규토지에 대해 귀속 지방자치단체를 결정하였다. 행정기관 소속 위원회 정비는 2008년에 처음 실시된 이후 2016년까지 총 9회에 걸쳐 추진되었다. 설치목적을 이미 달성하였거나 환경변화에 따라 운영 필요성이 저하된 위원회, 유사한 위원회로 통합 운영이 가능한 위원회, 소속 및 위원 구성 등을 합리화할 필요가 있는 위원회가 정비대상이 된다. 매년 정비를 추진해 왔음에도, 다양한 행정수요 대응 등으로 인해 위원회 수는 꾸준히 증가하였으며, 2016년에는 84개 위원회를 대상으로 선정하여 정비를 추진하였다. 각 분야 전문가들을 정비 자문단으로 위촉해 객관적이고 공정하게 정비대상을 선정하였다. 시행령 개정사항의 경우에는 행정자치부에서 일괄 개정을 통해 정비를 추진하였으며, 법률 개정사항의 경우에는 각 부처와 공조하여 국회 심의에 적극적으로 대응하고 있다. 법령 개정이 미완료된 위원회 등 지속적인 관리가 필요한 부분은 신규 정비대상과 함께 관리해 나갈 예정이다. 위원회는 국민의 정책 참여, 행정의 전문성 증대, 각계 각층의 이해관계 조정을 위한 제도적 장치로 그 역할이 더욱 증가할 전망이다. 일부 위원회의 부실 운영 사례는 위원회의 의미를 반감시키고 위원회 제도 자체에 대한 불신을 낳게 된다. 따라서 위원회 설치와 운영에 대한 지속적 보완 노력이 필요하다. 행정자치부는 위원회를 효율화하고 체계화하기 위해, 위원회 정비를 지속적으로 추진할 계획이다. 특히, 단순한 위원회 감축보다는 위원회의 활성화와 체계화에 중점을 두어, 위원회 간 연계ㆍ통합을 지속적으로 확대할 계획이다. 동시에 위원회 현황과 운영실적을 분기별로 통합 공개해, 국민들의 위원회 정보 접근 편의를 높이고, 각 부처도 자발적으로 위원회 운영을 개선하도록 유도할 방침이다. 또한, 위원회의 공정한 운영을 위해서, ‘민간위원 벌칙 적용 시 공무원 의제 규정’과 ‘비위행위자 면직ㆍ해촉 기준’ 마련, ‘위원 사전진단과 직무윤리 서약서 작성’ 등 위원의 직무윤리 강화와 관련된 제도개선 과제 이행여부 등을 지속적으로 점검할 예정이다.