국토-환경계획 연동제의 실효성 확보를 위한 도시·군관리계획(재정비 및 개발제한구역 해제계획)의 전략환경영향평가 개선 방안 연구 doc_id PCY_201804040128071491_1

개발에 따른 생태계 훼손, 기후변화 등 환경문제의 심각성이 부각되는 가운데 지속가능한 개발을 지향하는 범지구적인 노력이 계속되고 있다. 국내에서는 ‘국민의 정부’이후 국토개발과 환경보전의 조화를 고려하는 내용을 국정과제로 채택해 왔으며, 문재인 정부의 국정과제에도 ‘지속가능한 국토환경 조성’이 포함되어 관련 노력을 지속하고 있다. 이러한 노력의 일환으로 국토계획과 환경계획을 상호 연동하여 환경보전을 고려하면서 체계적인 개발을 유도하기 위한 국토-환경계획 연동제가 논의되어 왔고, 2016년 ｢국토기본법｣과 ｢환경정책기본법｣에 각각 관련 내용을 담아 그 기틀을 마련하였다. 국토-환경계획 연동제의 실질적인 적용은 아직 초기 단계로서 현재는 국가, 광역시도, 시군구가 수립하는 국토 및 도시계획들과 환경계획들 간의 수립 주기를 서로 맞추고, 국토 및 도시계획에서는 환경적 고려를 강화하고 환경보전계획에서는 공간계획적 요소를 강화한다는 원칙하에 상호연동을 실현하기 위한 구체적인 방안을 강구하는 단계이다. 우리나라의 인구는 2030년 이후 감소할 것으로 전망되고 이와 관련하여 도시재생, 소멸도시 등 도시쇠퇴에 대한 대책 논의가 시작되고 있는 반면, 비도시지역의 입지 규제 완화와 주택 및 공장의 난개발이 확대되는 경향은 여전하여 개발과 보전에 대한 체계적인 계획 및 조정이 매우 중요한 시점이다. 국토-환경계획 연동제의 실효성이 확보되지 않은 현 상황을 고려할 때 기존 제도를 활용하여 국토계획과 환경계획이 실효적으로 상호 연동되기 전에 발생할 수 있는 무분별한 개발을 제어하기 위한 방안을 마련하는 것이 필요하며, 이는 국토-환경계획 연동제의 취지에 부합하는 방향으로 강구되어야 할 것이다. 본 연구는 현재 수행하고 있는 도시·군관리계획에 대한 전략환경영향평가의 개선이 이러한 방안 중 하나가 될 수 있다는 생각에서 출발한다. 도시·군관리계획은 광역도시계획 및 도시·군기본계획 등에서 제시한 내용을 수용하고 개별 사업계획과의 관계 및 시·군의 성장 추세에 따라 수립한다. 토지이용계획을 수립할 때는 주간 및 야간활동인구, 상주인구 등 인구규모, 시·군의 성장 추이를 고려하여 그에 적합한 개발밀도를 유지하도록 계획한다. 녹지축·생태계·산림·경관 등 양호한 자연환경, 상수원과 우량농지, 문화재 및 역사유적 등을 고려하여 토지이용계획을 수립한다. 도시의 개발 또는 기반시설의 설치 등이 환경에 미치는 영향을 미리 검토하는 등 계획과 환경의 유기적 연관성을 높여 건전하고 지속가능한 발전을 도모한다. 용도지역계획은 보전이 필요한 지역에 대한 보전용도의 용도지역을 우선하여 부여하고 나머지 개발이 필요한 지역에 대하여 공간구조와 생활권 배치에 따라 적절한 용도지역을 부여하도록 한다. 보전용도의 용도지역을 지정할 때는 생태계가 연결될 수 있도록 가급적 녹지축이 단절되지 않는 방향으로 계획하여야 한다. 동 지침은 각 용도지역별 설정 시 고려사항을 제안하고 있으며, 특히 관리지역에 대하여는 아래와 같은 방향을 제시하고 있다. 도시·군관리계획은 우리나라의 국토계획 체계 내에서 국토종합계획 및 도시기본계획 등 상위계획에서 제시된 장기 발전방향을 공간에 구체화하는 중기계획의 성격을 띠며 개별개발행위에 대한 실질적인 기초가 되는 계획으로서, 국토계획과 환경계획의 연동에 있어 실효적 측면에서 가장 중요한 위치를 차지하고 있다. 도시·군관리계획의 전략환경영향평가는 그 성격과 계획 수립 절차상 단계를 고려할 때 국토계획과 환경계획 간 연동의 실질적인 수단으로 작용하고 있다. ｢환경영향평가법｣상 도시·군관리계획은 전략환경영향평가의 대상 중 정책계획이 아닌 개발기본계획으로 분류되어 있으나, 도시·군관리계획의 성격이 정책계획과 개발기본계획의 중간적 성격을 띠고 있어 전략환경영향평가에 있어서도 일반적인 개발기본계획과는 다른 접근방법을 요한다. 특히 수백 개의 필지에 대한 용도지역을 일시에 변경하는 도시·군관리 계획 재정비계획, 시·군 간의 완충역할을 하는 개발제한구역 해제계획 등은 시·군 전체의 관점에서 환경성을 평가해야 하는 계획들로서, 일반적인 개별 사업에 대한 전략환경영향평가와 다른 방법론이 필요하나 현재 이에 대한 체계적인 방법론은 부족한 실정이다. 전략환경영향평가는 이러한 수단이 될 수 있다. 도시계획 중 환경부와 협의를 거쳐야하는 계획은 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획, 지구단위계획이며, 이 중 도시관리계획과 지구단위계획은 보다 적극적인 협의의 개념인 전략환경영향평가를 거치도록 되어 있다. 도시관리계획의 전략환경영향평가는 실질적인 국토-환경계획 연동 수단으로 작용한다. 국토환경계획의 연동방법은 상호참여 방식과 순차적 반영 방식으로 분류할 수 있는데(왕광익 외, 2015), 도시관리계획(재정비)과 개발제한구역 해제계획의 전략환경영향평가는 계획 수립 완료 전 광역시·도 도시계획위원회 또는 중앙도시계획위원회 심의 전에 진행되며 이 심의 과정에서 환경부 협의 의견이 적극적으로 반영되는 경향을 고려할 때 실질적으로는 순차적 반영의 형식을 띤다고 할 수 있다. 다만, 도 도시계획심의를 거치지 않아도 되는 인구 50만 명 이상 대도시에서는 협의 수준에 머무를 개연성이 크다는 문제가 있다. 동 지침은 전략환경영향평가와는 별도로 자체적인 환경성 검토에 관한 규정을 두고 있다. 환경성 검토는 도시·군관리계획의 입안 과정에서 도시·군관리계획이 환경에 미치는 영향을 검토하여 환경부하요인을 사전에 해소하거나 최소화하기 위한 것이다. 환경성 검토는 자연환경과 생활환경으로 구분하여 전자는 자연·경관·주요 동식물과 비오톱(biotop)의 보전·복원·개선을, 후자는 휴양·여가공간의 확보 및 물리적 생활환경의 개선이라는 관점에서 평가항목을 도출하여 검토하며, 도시·군관리계획의 유형·입지여건 및 환경에 영향을 주는 요소·특성 및 예상되는 영향의 정도 등에 따라 환경성 검토 항목을 달리할 수 있다. 개발제한구역의 조정은 ｢개발제한 구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법｣, ｢광역도시계획수립지침｣, ｢개발제한구역 안의 대규모 취락 등에 대한 도시·군관리계획(개발제한구역) 변경(안) 수립지침｣이 정하는 바에 따르도록 규정하고 있다. 그리고 지구단위계획은 ｢지구단위계획수립지침｣을 따르도록 규정한다. 도시관리계획은 용도지역·지구·구역, 도시계획시설, 지구단위계획, 도시개발구역 등의 다양한 내용을 포함하고, 계획 대상 또한 시군 전역에서 개별 사업 단위까지 다양한 규모로 수립된다. 규모와 관계없이 이들 모두가 전략환경영향평가 대상이나, 본 연구는 모든 유형의 도시관리계획을 다루지는 않는다. 개별 사업 단위로 수립되는 도시관리계획은 현재 정립된 일반적인 전략환경영향평가 방법으로도 적절히 평가될 수 있기 때문에 본 연구의 범위에서 제외한다. 본 연구는 시·군 전역의 종합적·공공적 관점에서 수립되고 기존의 전략환경영향평가와는 다소 다른 접근을 요하는 도시관리계획을 대상으로 하고자 하며, 이에 해당하는 도시관리계획(재정비)과 개발제한구역 해제계획으로 연구의 대상 범위를 한정한다.