도시관리계획(재정비)의 전략환경영향평가 수행 시 발생하는 한계점과 용도지역 변경 기준에 대한 이해관계자 간의 차이 및 개선 방안 doc_id PCY_201804040128071491_2

개발제한구역은 ｢국토계획법｣상 용도구역의 하나로서, 용도구역 지정 및 해제와 관련한 계획은 도시관리계획에 포함되어 전략환경영향평가의 대상이 된다. 개발제한구역의 해제는 개발제한구역 중 보전가치가 낮은 지역, 집단취락의 정비가 필요한 지역 또는 단절토지 및 경계선 관통대지에 대하여 입안하는 것을 원칙으로 하고 있으며, 해제 대상 지역에 대하여 공익적 목적의 개발수요가 발생할 경우 다음과 같은 사업을 추진할 수 있도록 하고 있다. 전략환경영향평가 대상이 되는 개발제한구역 해제계획의 유형을 분석하기 위하여 EIASS(환경영향평가정보제공시스템)에서 제공하는 정보를 토대로 2012년부터 2017년 현재까지의 개발제한구역 해제 관련 계획의 전략환경영향평가를 조사하였다. 일부 해당 계획들의 관련 사업 특성 및 환경영향평가 대상 사업 구분에 따라 분류하였다. 개발제한구역 특별조치법에 따른 계획, 도시의 개발에 따른 개발제한구역 해제계획, 산업단지의 조성에 따른 개발제한구역 해제계획, 지역특화발전에 따른 개발제한구역 해제계획과 기타 등 5개 유형으로 분류,구분하였다. 도시관리계획 중 도시개발사업 또는 도시정비와 관련한 계획, 지구단위계획과 관련한 계획, 일부 대규모 체육시설, 관광시설 등 그 규모 및 도시적 파급효과가 큰 계획들은 환경영향평가 또는 소규모환경영향평가의 대상인 경우가 대부분이다. 그리고 이러한 계획의 상당수는 개별 사업별로 구체적인 입지 및 사업계획을 토대로 전략환경영향평가를 수행하며 생태계, 대기질, 수질, 경관 등에 대한 환경적 영향을 비교적 상세히 조사·분석한다. 반면 전략환경영향평가(재정비)는 시·군 전역을 대상으로 다루는 필지가 많다보니 각 환경 항목별 면밀한 조사·분석보다는 위성사진, 토지적성평가 결과 등의 간단한 정보를 토대로 평가하는 경우가 대부분이다. 문제는 도시관리계획(재정비)에 대한 전략환경영향평가가 비교적 간소하게 수행됨에도 불구하고 상당 규모의 용도지역 변경과 지구단위계획 또는 도시계획시설 관련 계획들이 재정비계획에 포함되는 경향이 있다는 점이다. 2003년에서 2017년 사이 한국환경정책·평가연구원에서 검토한 도시·군관리계획의 전략환경영향평가(본안) 건수는 총 1,212건이고, 이 중 재정비계획은 126건으로 10%에 불과하다. 지역 현안사업의 추진은 지자체의 자율성과 관련한 것이고 지자체의 재정 상황에 따라 개발 유치를 위하여 도시관리계획을 활용하는 것 또한 부정할 수 없는 사항이다. 다만 전략 환경영향평가의 측면에서는 그 개발로 인한 환경영향이 적은 적정한 입지, 규모, 유형인지 사업 착수 전에 일정 수준 담보하는 것이 필요하다. 영향이 확실하지 않다면 향후 추진 단계에서라도 문제가 확인될 경우 원상복구할 수 있는 조건이 필요하다. 지역 현안사업 추진을 위해 도시관리계획(재정비)을 통해 용도지역을 변경하고자 하는 것은 전략환경영향평가 측면에서 불확실한 점이 많다. 사업 내용이 구체적이지 않아 유발될 영향을 예측하는 것이 어렵고, 재정비계획 전략환경영향평가 특유의 간소한 평가 방법론으로 인해 주변 환경의 현황을 면밀하게 평가하는 것도 어렵다. 도시관리계획 특성상 일단 용도지역·지구를 통해 법적으로 개발을 허용하면 이후 문제가 확인되더라도 법적으로 이를 제어할 수단이 부족하다. 도시관리계획(재정비)의 전략환경영향평가에 있어 특히 용도지역의 변경에 대한 평가 기준은 국토부 도시군관리계획 수립지침이나 환경부 전략환경영향평가 가이드라인에서 제시하는 내용들과 원칙적인 측면에서 의미를 같이 하고 있으나, 세부 적용에 있어서는 평가자, 한국환경정책·평가연구원 등 검토자, 환경청 협의권자 사이에 다소 차이가 있다. 각종 지침에서 명확히 하고 있는 별도관리지역 및 생태자연도 1등급지 등 환경적 보전가치가 큰 지역의 우선보전에 대해서는 모두가 공유하고 있는 내용이다. 하지만 개발후보지 선정에 있어서는 평가자는 주로 도시관리계획 수립지침과 토지적성평가 결과에 의거하여 평가를 수행하는 경향이 있는 반면, 검토자 및 협의권자는 전략환경영향평가 가이드라인을 중심으로 용도지역 변경 기준을 설정한다. 예를 들어, 평가자는 민원이나 지자체의 의지로 개발을 촉진하고자 하는 필지가 토지적성평가 결과상 개발적성이 큰 4, 5등급 또는 유보지 성격의 3등급에 해당할 경우 용도지역을 상향하는 기준으로 설정한다. 토지적성평가 결과상 보전적성이 높게 나타나더라도 해당 필지가 소규모일 경우 연접한 용도지역이 개발 성향이면 이에 편입시켜 용도지역을 상향하고자 하는 경우도 적지 않다. 반면, 검토자 및 협의권자는 대상지가 현재 양호한 농경지 또는 산림지로 구성되었거나 수계와 인접한 곳에 있을 경우 토지적성평가 결과와 관계없이 보전적으로 관리하도록 유도하고자 한다. 기 개발지라 하더라도 현 용도지역에서 수용 가능한 토지이용이면 가능한 당초 용도지역을 유지하고, 특히 취락지로 개발된 구역은 계획관리지역으로 설정하기보다 자연취락지구로 관리하도록 하여 공장, 숙박시설 등 환경부하가 큰 유형의 개발을 억제하도록 유도한다. 도시·군관리계획(재정비)과 관련된 사례연구는 국토-환경계획 연동제에 대응한 전략환경영향평가 관리방안을 설정하기 위한 설문연구, 관련 제도 및 법률 연구로 구분할 수 있다. 토지적성평가를 통하여 현재의 토지적성평가 수행방식에 지역 여건을 반영할 수 있다는 원칙은 있지만, 이에 대한 구체적인 평가 방법이나 명확한 기준 부재 그리고 원자료의 전산화 및 전문인력 부족이 문제로 제기되고 있다. 또한 지역적 특수 상황을 반영할 수 있는 평가요인이 토지적성등급의 판정에 영향을 주는 요인이 된다. 그러므로 평가방식에 있어서 지리정보체계에서 활용되는 군집분석기법 등을 활용하여 등질지역을 구분하고 블록 및 구역단위는 경우에 따라 필지단위로 집단화하여 평가하는 방법을 활용한다. 또한 지역 특성상 유사한 속성의 필지들이 모여 있는 것이 일반적인 상황임을 감안하여 판별력 강화를 위하여 평가등급을 보다 세분화하여야 한다. 그리고 각 지역별 특수상황을 반영할 수 있는 평가요인이 적성등급의 판정에 영향을 줄 수 있는 요인임을 감안하여 지역 간 개발 격차나 지역 여건의 차이를 평가지표에 반영할 수 있는 실행 방안 마련이 필요하다. 체계적인 국토개발은 선계획-후개발 원칙에 의거하여 상위계획에 따라 하위계획을 마련하고 이를 토대로 개별 토지이용을 유도하는 top-down 형식의 개발을 추구하나, 실제로는 토지소유자 또는 개발자의 개발의지에 의한 bottom-up 형식으로 도시관리계획이 수립되는 경우도 흔히 발생하고 있는 것이 현실이다. 이러한 예로 최초 세분 이전 누락지역 및 행위허가(용도변경, 증축 등) 제한에 따른 세분된 지역이나 농업진흥지역 및 보전산지 해제 고시 후 농림지역으로 존치되어 있는 지역에 대해 용도지역 변경을 위한 주민민원이 꾸준히 제기되고 있으며, 상위계획과의 부합성과는 별도로 이러한 민원사항이 도시관리계획(재정비)에 반영되는 경우가 적지 않다. 특히 농림지역의 경우 농업진흥지역은 농지관리부서, 보전산지 해제는 산지관리부서에서 해제 고시 후 용도지역 변경 등의 내용을 도시계획관리부서로 통보하고 있으며, 이에 따라 지자체에서는 관리지역으로 변경을 요청하는 주민민원을 반영하여 해제지역에 대한 관리지역세분을 위한 용도지역 변경을 추진하고 있는 실정이다.