도시관리계획(재정비) 시 용도지역 변경에 따른 난개발 문제점과 도시기본계획과의 연계성 확보를 위한 개선 방안 doc_id PCY_201804040128071491_3

지역 현안사업(지구단위계획, 도시개발사업, 도시관리계획시설 등)이나 향후 개발 추진을 위하여 재정비계획을 통해 용도지역을 미리 변경하는 사례도 빈번히 발생하고 있다. 이는 지자체에서 당장 사업을 추진할 재원이 없기 때문에 재정비계획을 통해 우선 용도지역을 변경한 후 개발여건을 제고하고 투자를 유치하여 개발을 실현하려는 의도가 있는 것으로 판단된다. 최근 수행한 도시관리계획(재정비) 전략환경영향평가(본안) 중 4개 계획을 무작위로 선정하여 용도지역 변경계획 내용을 살펴본 결과 모두 농림지역이 크게 감소하였고, 대부분 계획관리지역의 면적이 크게 증가하도록 설정하고 있는 것을 파악할 수 있었다. 대부분 계획관리지역의 증가폭이 농림지역의 해제 폭을 상회하였는데, 이는 도시지역 내 녹지지역을 비도시지역 내 계획관리지역으로 전환하거나 생산관리지역 내 농지를 계획관리지역으로 변경하는 사례가 많음을 시사한다. 최근 도시관리계획(재정비) 시 변경 사항 중 주요하게 다루는 내용은 농림지역 해제에 따른 용도지역 세분과 지역 현안사업의 추진을 위한 비도시지역 내 보전/생산관리지역의 계획관리지역으로의 전환이다. ｢국토계획법｣ 제42조 제2항에 의거, 관리지역에서 ｢농지법｣에 따른 농업진흥지역으로 지정·고시된 지역은 농림지역으로, 관리지역의 산림 중 ｢산지관리법｣에 따라 보전산지로 지정·고시된 지역은 그 고시에서 구분하는 바에 따라 농림지역 또는 자연환경보전지역으로 결정·고시된 것으로 본다. 농업진흥지역이나 보전산지가 해제되는 경우 종전(2012년 4월 15일 이전)에는 당초 용도지역인 관리지역으로 환원되는 것을 원칙으로 하였으나, 현재는 ｢국토계획법｣ 제42조 제4항(2011.4.14. 개정)에 의거해 농업진흥지역 및 보전산지 해제지역도 농림지역으로 존치할 수 있도록 하고 있다. 이렇듯 해제 지역에 대해 관리지역으로 편입하여 세분할 경우 농림지역으로도 존치가 가능하도록 하였으나, 실제로는 관리지역으로 전환하여 세분하는 경우가 대다수다. 지역 현안사업의 추진을 위해 또는 개발자의 민원에 의해 도시관리계획(재정비)을 통해 용도지역을 미리 변경하는 사례도 적지 않으며, 이에 따른 문제점은 크게 두 가지가 있다. 첫째는 개별 사업의 전략환경영향평가와 비교하여 평가 절차가 간소하다는 점이고, 둘째는 일단 용도지역이 변경되고 난 후에는 토지이용현황 및 입지여건과 관계없이 그 사업에 의한 환경적 영향이 상당하더라도 해당 용도지역에서 법적으로 수용 가능한 사업을 실질적으로 제어하기 어렵다는 점이다. 즉, 구역 지정 및 용도지역 변경이 되고 난 후에는 사업성이 최우선 기준으로 작용하여 구역 내 법정 허용 최고 수준으로 개발하는 개발기본계획으로 추진되는 경향이 크며, 구역 지정 이후 환경영향평가 이전 개발기본계획 수립 시 계획인구에 토지이용현황에 따른 보전용지 확보 수준의 차별화가 어려워진다. 셋째, 지구단위계획구역이나 도시개발사업구역 등을 지정하여 추진하는 경우에는 용도지역 변경에 대하여 상기의 기준보다 완화하여 적용할 수 있다. 이것은 용도지역만 변경하는 경우보다 공원, 녹지, 도로 등의 기반시설 확보를 포함한 체계적인 개발을 유도할 수 있고, 환경적 특성을 고려하여 유연하게 토지이용계획을 수립할 수 있다는 장점이 있기 때문이다. 또한 사업이 원만히 추진되지 않을 경우 당초 용도지역으로 되돌릴 수 있는 법적 근거가 마련되어 있다는 점도 장점이다. 다만 동 구역들의 지정 시 용적률 등에 대한 완화 기준이 적용되는데, 환경적으로 민감한 지역에 입지하고 있을 경우에는 이러한 완화 기준들이 적용되지 않도록 할 필요가 있다. 또한 일단 구역을 지정하고 나면 향후 사업 추진 시 법적 허용 최고 한도까지 개발을 추진하려는 경향이 있어 전략환경영향평가 단계에서 이러한 행태를 막도록 조건을 명시하여 향후 과도한 개발이 추진되지 않도록 근거를 마련하는 것도 중요하다. 중점검토 대상지를 포함하고 있을 경우에는 별도로 전략환경영향평가를 추진하도록 해야 하는 것은 마찬가지이다. 앞서 도시관리계획(재정비)의 수립 및 전략환경영향평가 운영 현황과 재정비계획 관련 환경부와 국토부 지침 등에 대한 조사·분석을 통해 현행 도시관리계획(재정비) 전략환경영향평가의 문제점을 파악하였으며, 이를 토대로 다음과 같은 개선방향을 설정할 수 있다. 첫째, 도시관리계획(재정비)이 상위 도시기본계획과의 연계성이 미흡하여 전략환경영향 평가에서도 두 계획 간의 연계성을 평가할 만한 기준이 부족한 문제에 대응방안을 마련해야한다. 특히 최근 규제 완화 바람과 더불어 다양한 개발이 가능한 계획관리지역의 확산과 난개발이 우려되고 상위 도시기본계획이 입지 및 공간계획에 정보를 최소화하는 추세임을 고려할 때, 상위 계획과 도시관리계획을 연계하기 위해서는 계획관리지역의 총량을 합리적으로 제어하는 방안을 마련하는 것이 필요하다. 이에 대한 개선방향은 도시기본계획의 시가화예정용지와 도시관리계획의 계획관리지역을 연계하여 계획관리지역의 적정 규모를 평가 하는 방향으로 접근할 수 있다. 도시·군기본계획상의 개발계획과 연계된 도시·군관리계획의 내용에는 도시지역 내 주거, 상업, 공업지역의 개발과 비도시지역 내 지구단위계획, 도시·군계획시설(유원지, 체육시설, 대학, 도로, 철도 등)이 있다. 도시·군기본계획은 개발용지의 수요 추정을 위해 계획인구를 토대로 시가화용지(주거, 상업, 공업용지)와 시가화예정용지 물량을 산정하고 있다. 도시기본계획과 도시관리계획의 연계성을 평가함에 있어 도시기본계획의 시가화용지는 도시관리계획의 도시지역 내 용도지역(주거, 상업, 공업지역)과 부합하는 측면이 있으나, 도시기본계획의 시가화예정용지에 부합하는 도시관리계획의 기준이 다소 미흡하다. 국토계획법상 시가화예정용지의 정의에 비추어 가장 부합하는 도시관리계획상의 개념은 계획관리지역이라 할 수 있다. 계획관리지역과 자연녹지지역의 일부를 시가화예정용지로 배정하는 것을 원칙으로 하기도 했다. 도시관리계획(재정비)과 도시기본계획 간 연계성 확보는 전략환경영향평가의 문제라기보다는 계획체계 자체의 문제이다. 이상적인 형태의 연계라면 도시기본계획에서 개발 및 보전에 대한 구체적인 공간계획을 수립하고 이를 도시관리계획에서 받아 용도지역 등으로 구체화하는 것이겠으나, 현재 도시기본계획은 공간계획을 구체화하는 것을 삼가는 편이다. 상황이 이러하니 도시관리계획(재정비) 수립 시, 특히 용도지역을 세분하는 데 있어 토지적성평가와 전략환경영향평가를 통해 다소 독립적으로 수행하는 경향이 있다. 이렇듯 도시관리계획과 도시기본계획 간의 공간적 연계가 어려울 경우 생각할 수 있는 다른 연계 방안은 개발 수요에 따른 개발용지(또는 개발가용지) 총량과의 연계이다. 도시기본계획은 계획인구를 설정하고 이를 토대로 시가화용지와 시가화예정용지를 산정한다. 도시관리계획에서 개발용지의 개념과 근접한 것은 도시지역 내 주·상·공업지역과 자연녹지지역 그리고 비도시지역 내 계획관리지역이라 할 수 있다. 주·상·공업용지는 시가화용지와 부합하고 시가화예정용지는 계획관리지역과 일정 부분 의미를 공유한다는 면에서 연계가 가능하다.