비도시지역 및 개발제한구역의 용도지역 관리 실태와 난개발 방지를 위한 체계적인 관리 방안 및 제도적 개선 필요성 doc_id PCY_201804040128071491_4

비도시지역은 전체 국토의 83.60%를 차지하고 있으며, 이 중 관리지역의 비율은 25.65%이다. 대표적인 개별입지 형태인 개발행위 건수에서도 관리지역이 62.15%의 높은 비율을 차지하며, 이는 난개발의 원인이 되기도 한다. 관리지역 중 계획관리지역의 면적 비율이 44.48%로 가장 크며, 이는 최초 관리지역 세분시 도시기본계획 등 상위계획과의 연계성보다는 지자체장의 개발의지와 토지소유주들에 의한 민원방지 목적 등이 반영된 결과인 것으로 판단된다. 관리지역 내 개발행위 건수 또한 계획관리지역에서 발생한 건수가 64.97%로 상당 부분을 차지하는 것으로 나타났으며, 이는 계획관리지역이 비도시지역 내에서 상대적으로 많은 개발을 유도하고 있음을 시사한다. 2015년 기준 관리지역 대비 계획관리지역 비율 상위 20개 시군별 관리지역 및 계획관리지역 면적을 살펴보면, 관리지역 대비 계획관리지역의 비율은 최대 70.1%(강원도 강릉시)에 달하는 것으로 나타났다. 관리지역 세분화가 전국적으로 수행된 2009년 당시와 2015년을 비교했을 때, 시·군 총면적 대비 관리지역의 비율은 소폭 증가하였고, 관리지역 대비 계획관리지역의 비율 또한 소폭 증가한 것으로 나타났다. 최초 관리지역 세분 시 토지적성평가, 기 개발지인 우선개발지 등을 고려하여 계획관리지역으로 세분하였으나, 시군 전체를 대상으로 하였기 때문에 블록의 규모 등을 고려하여 미개발지도 계획관리지역에 다수 포함되었고, 실제 현재까지 개발이 일어나지 않은 토지가 많이 분포하고 있다. 2015년 전국 계획관리지역 내 미개발지는 83%로 추정된다(국토환경성평가 5등급지 제외 면적 기준). 실제 개발은 지구단위계획 등을 통한 계획적 입지와 개발행위허가 등을 통한 개별입지로 구분되며, 지자체나 토지주 입장에서는 제약이 많고 사업비가 높은 계획적 입지보다는 용도 지역 변경 후 개발행위허가를 통한 개별입지를 유도하는 것을 선호할 것으로 예상된다. 이에 따라 보전관리지역/생산관리지역 내 개인토지에서 개발이 필요할 경우 민원 등을 통한 계획관리지역으로 용도지역 변경을 요구하고 있으나, 도시관리계획(재정비) 수립 과정에서 관리지역 세분 기준에 부합하지 않거나 향후 개발 여부가 불투명할 경우 용도지역 변경을 제한하는 일이 발생한다. 계획관리지역은 향후 도시화가 될 지역이나 현황을 고려하여 체계적인 개발이 필요한 지역이라는 점을 고려할 때 시가화예정용지를 포괄하는 개념이며, 실제 면적상으로도 계획관리지역이 시가화예정용지보다 크게 나타난다. 다만 비도시지역에서 도시화를 고려하지 않은 개발용지의 면적을 과도하게 설정하는 것은 합리성이 부족하므로 이를 근거로 계획관리지역 총량의 적정성을 판단할 수 있을 것이다. 즉, 도시기본계획상 시가화예정용지와 도시관리계획상 계획관리지역의 면적을 비교하도록 하고, 그 차이 정도에 따라 계획관리지역으로 변경 총량의 제어 기준을 설정할 수 있다. 예를 들어, 천안시의 경우 시가화예정용지 면적에 비하여 계획관리지역의 면적이 17배에 달하여 평균적인 수준에 비하여 과도하다고 판단되므로, 계획관리지역을 추가로 확대하고자 하는 용도지역 변경계획을 지양하도록 강력하게 대응할 필요가 있다. 또한 ｢도시관리계획 수립 지침｣에서 제시하고 있는 1만m2 이하 소규모 필지를 연접한 용도지역에 맞추어 조정하라는 내용에 대한 해석과 기준이 서로 다르므로, 이에 대한 기준을 보다 명확히 할 필요가 있다. 연접성에 대한 기준은 ‘대상 필지에 보다 긴 경계를 연접하고 있는 용도지역’으로 보다 명확히 하는 것이 바람직하다. 또한 맞추어야 하는 용도지역에 대해서는 유사 용도지역의 개념을 적용하는 것이 필요하다. 즉 자연환경보전지역, 농림지 역, 생산관리지역, 보전관리지역 등은 개발 허용 건폐율, 용적률 등에 있어 유사하므로 상호 조화되는 용도지역으로 인정하자는 것이다. 예를 들어, 농림지역 및 계획관리지역과 동시에 연접한 농림지역 해제지로서 농림지역과 더 많은 경계를 공유하고 있다면 계획관리지역이 아닌 생산관리지역으로 설정하는 것을 원칙으로 한다. 첫째, 입지가 전략환경영향평가 중점검토 대상에 해당할 경우에는 재정비계획을 통해 미리 용도지역을 변경하는 것은 지양한다. 이에 해당하는 사업은 면밀한 검토를 요하는 대상으로서 현재 도시관리계획(재정비)에 적용되는 간략한 수준의 평가 방법을 이용하는 것은 적절하지 않다. 다른 개별적으로 추진되는 도시관리계획 또는 도시개발사업과의 형평성 측면에서도 간략한 평가는 적절성이 부족하다. 둘째, 소규모환경영향평가 대상 이상 규모의 개발사업과 연계된 도시관리계획에 대해서는 향후 별도의 전략 및 소규모환경영향평가를 수행하도록 유도하는 것이 필요하다. 환경영향평가법상 소규모환경영향평가 대상 사업의 경우 용도지역 변경 등 도시관리계획의 변경을 수반할 경우 해당 도시관리계획에 대한 전략환경영향평가를 동시에 수행할 수 있거나 소규모영향평가 대상의 특정 사업 추진을 위하여 전략환경영향평가를 수행할 경우 사업계획이 구체적으로 수립된 경우에는 소규모환경영향평가와 전략환경영향평가를 동시에 수행 할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 도시관리계획(재정비)을 통하여 용도지역을 미리 변경하는 것은 해당 사업의 특성이나 주변 입지 특성에 대한 면밀한 검토가 부족한 상태에서 사업 추진의 첫 단추를 끼우는 것과 같기 때문에 바람직하지 않다. 개발제한구역 해제에 관련된 사례연구는 국토-환경계획 연동제에 대응한 전략환경영향평가 관리방안을 설정하기 위한 설문연구, 관련 제도 및 법률 연구로 구분할 수 있다. 개발제한구역제도는 1971년 ｢(구)도시계획법｣에 의해 도입되어 지난 30여 년간 구역내 토지이용 및 행위제한 등 재산권에 상당한 제한 및 침해를 야기하였다는 비난을 받아왔다. 개발제한구역은 지난 10여 년에 걸쳐 구역조정과 관리개선 및 지역주민을 위한 각종 손실보상제도가 도입되고 있음에도 여전히 재산권 침해 논란의 중심에 서 있다. 또한 국내 개발제한구역은 선진국과 달리 도시민의 여가시설 이용과 획일적인 행위를 토지 특성과 관계없이 규제·제한하며 확산 압력이 낮은 시가지와 환경훼손 우려가 적은 지역을 선별하여 개발제한구역을 지속적으로 해제하고 있다. 해제 이후 개발 압력과 지역개발 수요가 높아지지만 이에 대한 관리방안이 마련되지 않아 해제지역 난개발이 초래되고 있다. 수도권·부산권 등 도시개발 압력 및 외곽지역 개발수요가 높은 지역에서는 개발제한구역이 적절한 정책수단으로 활용될 수 있지만 전남지역의 개발제한구역은 주변 지역 개발 압력이 미약하여 정책적 효용성이 낮다. 2003년 이후 지속적인 택지개발사업, 산업단지, 유통단지 등의 개발로 인해 녹지가 축소되어 녹지체계 기능이 저하되었다. 개발제한구역 존치지역의 경우 주민생활에 불편을 초래하고 도시화, 산업화의 변화에 능동적으로 대응하지 못해 도시공간에 왜곡 현상이 발생할 뿐 아니라 임기응변식 행위 허가로 효율적인 관리가 어려우며 장기간의 사적 재산권 침해로 주민과 행정기관의 갈등이 심화되는 부작용을 초래한다. 개발제한구역 해제의 경우도 광역 녹지축 등을 고려하지 않아 개발제한구역 본래의 취지가 훼손되고 해제 이후 친환경적인 관리수단 미비로 난개발이 초래된다. 이는 장기간 방치로 인해 주민에 대한 지원사업이 미비하며 대규모 개발사업 위주의 기능 도입으로 주변 지역 개발 압력이 증대되고 있기 때문이다.