효율적이고 지속가능한 물 정책 실행을 위한 중앙-지방정부 간 역할 정립 및 합리적인 재정·정책 지원체계 구축의 필요성 doc_id PCY_201804040137572121_2

물 정책 결정 과정과 규제에 있어 중앙정부 수준에서 다양한 행위자가 있다는 것은 역할과 책임의 분권화를 의미함과 동시에 한계점을 가지고 있는데 명백한 행위자들의 수가 부처들의 책임에 대해 ‘권한의 범위’에 의한 편견을 가질 수 있다는 점이다. 예를 들어, 네덜란드는 전반적인 물 정책 결정을 담당하는 부처가 2개로 보이지만 실제로는 교통·물관리·주택·공간계획 등 다양한 영역의 업무를 수행하고 있다. 또한 행위자들의 다양성은 고려되는 물 정책의 영역에 따라 달라지는데, 국내용수 서비스의 경우 다른 정책분야에 대한 물 공급의 외부성으로 인해 많은 부처 및 공공기관과 연결되어 있는 반면 폐수처리는 중앙정부 행위자들이 일반적으로 가장 적게 참여한다. 구체적 법안 및 헌법에 따른 역할과 책임에 대한 정의에도 불구하고 정책 실행 시 다양한 장애요인이 발생하고 있다. 특히 책임의 중복으로 발생하는 문제점들은 다양한 행위자가 참여하면서 더욱 악화되고 있다. 이에 물 정책 설계 및 실행과 관련하여 하위정부 행위자들에 대한 제도적인 매핑이 필요한 상황이다. 첫 번째 유형은 물 정책 설계에 있어 하위정부 행위자들이 최소한의 역할을 담당하거나 아예 없는 국가들로 이스라엘, 칠레, 일본, 한국 등의 국가가 포함되었다. 이들 하위정부 행위자들은 중앙정부가 설계한 물 정책을 실행하는 ‘이행자(Implementer)’로서 인식하였고 주로 지역 수준에서 공공서비스 전달을 위해 자치단체들이 연계되어 있다. 두 번째 유형은 물 정책의 설계·실행에 있어 지역/지방당국이 중앙정부와 함께 중요한 역할을 담당하는 국가로 프랑스, 스페인, 멕시코 등의 국가가 포함되었다. 프랑스를 비롯한 대부분의 유럽 국가는 물 정책(법, 법령 등)의 우선순위 설정을 위한 국가적인 프레임워크를 가지고 있는 반면 물과 폐수 등의 서비스는 지방 공공서비스로서 자치단체들의 독점적 경쟁 하에 있다. 또한 네덜란드는 중앙기관에서 국가적 방향, 개발과 규제 설정, 환경기준 등을 제공하고 지방정부들이 국가적 계획하에 시행, 모니터링, 세부 규칙 등의 역할을 수행한다. 지속가능하고 안정적인 물 공급을 제공받기 위해서는 장기적인 관점에서 대체수자원을 개발하거나 기존의 수자원을 효율적으로 이용하기 위한 방안을 강구해야 한다. 이에 해수담수화, 댐과 하천수, 저수지 재개발 및 지하수댐 등의 다변화된 수원개발에 국가적 차원에서 지속적인 투자와 연구의 필요성이 제기되고 있음에도 불구하고 실질적인 성과를 도출하기 위한 중앙정부 차원의 정책적 지원체계의 부재로 인해 추진조차 시도하지 못하는 상황이 발생하고 있다. 지자체 B군의 경우 사회적 편익이 높은 지하댐 건설을 위한 지역적 특성과 여건이 부합되었으나 원수확보 및 체계적인 관리 등에 대한 국가적인 재정지원체계의 부재로 개발에 어려움을 겪었다. 특히 이 지역의 지하댐 건설은 체계적인 기후변화 대응을 가능하게 함으로써 편익을 극대화함과 동시에 효율성과 지속성을 갖추고 있었음에도 개발 추진은 미비하였다. 이는 중앙정부가 수자원정책에 대한 방향만 제시할 뿐 실질적인 실행방안과 지원체계가 부족하므로, 앞으로는 효과적인 지자체의 사업을 지원할 수 있는 정책적으로 체계적인 지원체계 개발의 중요성을 시사하고 있다. 물환경 인프라 관련 사업은 수계 및 지역의 여건에 따라 적정한 방법으로 이루어져야 한다. 앞서 그동안 인프라 보급의 확대와 정책적 촉진을 목적으로 시행되어온 재정지원 정책들이 지역여건에 부합하는 공급체계 설정 등 지역의 의사결정에 왜곡을 가져오거나 변화를 반영하지 못하여 발생한 비효율의 사례를 살펴본 바와 같이, 지역여건을 고려한 합리적 의사결정이 이루어질 수 있도록 정책적 촉진 구조를 합리화할 필요가 있다. 부존 수자원과 수리적 여건, 수요의 특성 등에 따른 지역 서비스 공급 의사결정이 정책적 지원체계와 구조에 의해 왜곡되는 효과를 가져오지 않도록 주의하며, 기후변화에 따른 지역적 서비스 필요 및 여건 변화, 인프라 시설의 노후화 진행과 새로운 수요의 대두 등을 적정하게 반영하여 정책적 추진 및 지원체계를 정비할 필요가 있다. 현재 상수원의 보호를 위해 수계기금에서 시행하고 있는 환경기초시설 지원사업은 상수원 수질 개선·보호에 기여하나, 상수원 오염자의 비용을 상수 사용자가 지원하여 오염행위를 줄일 유인을 감소시킴으로써 오히려 오염행위를 유발하는 역효과가 나타날 수 있으므로 이를 개선할 필요가 있다. 환경기초시설 사업에 대한 과도한 지원은 시설의 합리적 운영유인을 저해할 뿐 아니라 지속가능한 사업 재정체계 구축에도 부정적 영향을 미칠 수 있다. 상수원 보호를 위한 환경기초시설 지원은 오염자의 오염관리 유인을 왜곡하지 않도록 상수원 보호를 위해 오염자부담의 범위를 초과하여 발생하는 비용 범위에서 이루어지는 것이 타당하나, 현재 지원되고 있는 환경기초시설 지원은 이러한 비용의 범위를 크게 상회하는 수준으로 수계기금에 의한 환경기초시설 지원을 합리화할 필요성이 있다. 지원 수준 및 범위를 합리적으로 조정함으로써 기초시설 사업(하수도 사업)과 하수 배출 및 관리행위에 대한 합리적인 유인뿐 아니라 기금운영의 지속가능성 제고도 도모할 수 있을 것이다. 상수도 사업에 대한 재정보조는 환경개선특별회계와 지역발전특별회계로 이루어진다. 먼저 환경개선특별회계에서 지원하는 사업은 중소도시 지방상수도 개발, 상수원보호구역 주민지원사업, 평창동계올림픽 급수체계 구축 등이 해당하며 ’17년부터 향후 12년간 상수관 망(103개 지자체)과 정수장(24개 지자체) 정비사업에 3조 300억원을 투입할 노후 지방상수도 정비사업도 보조의 형태로 지원된다. 지역발전특별회계의 경우 고도정수 처리시설 시범 설치, 강변여과수 개발사업, 도서지역 식수원 개발사업, 농어촌 생활용수 개발사업, 고도청수처리시설 설치 및 소규모 수도시설 개량사업 등의 사업을 지원하고 있다. 이러한 지원체계를 통해 상수도 사업에 대한 재정보조는 여건이 취약한 지역과 노후화 된 지방상수도 시설 정비에 대해 주로 이루어지고 있다는 것을 확인할 수 있다. 특히 중소도시 지방상수도 개발의 경우 시 지역 50%, 군 지역 60%의 보조가 이루어지고 있으며, 노후화된 상수관로 및 정수장 시설 정비사업은 보조 형태로 상수관로 70%, 정수장 50%까지 지원되고 있다. 현재 국가에서 상하수도 서비스와 관련하여 재정지원체계를 보면 상수도 부문의 ‘기초생활수급가구 수도분기관 연결 지원사업’, ‘낙후지역 노후정수장 개선사업’, ‘저소득층 옥내급수관 개량 지원’ 등의 급수취약지역과 저소득층의 상수도 시설 확충과 정비를 위해 지원을 하던 항목이 삭제되었음을 확인할 수 있다. 또한 하수도 부문에서는 취약 지역과 계층을 위한 ‘면 단위 하수처리장 설치사업’에 대한 재정지원 항목이 삭제되었다. 이에 앞으로는 형평성과 복지 차원에서 낙후된 지역과 취약계층을 고려하여 지원하는 정책적 지원과 재정 지원체계에 대한 구체적인 계획 수립 및 실행이 필요하다. 또한 정책이 실행되는 과정에서 해당 계층 및 지역이 제대로 지원을 받고 있는지와 합리적으로 운영되고 있는지에 대한 관리와 평가에 대한 논의도 이루어져야 한다.