재정건전성 확보와 배분적 효율성 제고를 위한 지출검토제도의 도입 필요성 및 구체적인 도입방안 연구 doc_id PCY_201804300351496871_1

본 보고서에서는 지출구조조정을 통한 세출절감과 배분적 효율성 달성을 위해 지출검토제도의 도입방안을 도출하고자 하였다. 그 과정에서 예산과정과 재정제도에 대한 법제도적 현황과 성과 및 한계를 검토하였다. 여기에 전문가 심층인터뷰 결과를 함께 활용하여 지출구조조정을 위한 대안의 필요성을 확인하였다. 이후, 재정건전성 악화에 직면한 국가들을 중심으로 도입되었던 ‘지출검토(spending review)’의 도입사례와 국가별 특성을 살펴보고 이를 통해 지출검토의 개념과 도입방안 도출을 위한 자료를 확보하였다. 이와 함께 전문가 심층 인터뷰를 통해 우리나라 재정상황과 재정제도의 운영현황에 비추어 지출검토의 도입의 필요성, 기본제도와의 중복가능성, 도입 가능성 등에 대한 의견을 받았다. 그 과정에서 예산과정 중 기획재정부의 예산안 편성, 국가재정운용계획 수립 및 국회제출, 국회의 예산안 심의과정 등에 지출검토의 특성을 반영하는 방안이 도출되었다. 추가적으로 법령의 제･개정도 예산과정에 포함되지는 않고 있으나, 예산편성에 영향을 미치는 중요한 요인임을 확인하고 재정소요 법률안에 대한 법안비용추계 제도를 활용한 지출검토 도입방안을 포함하여 4가지의 도입방안을 제시하였다. 이에 대한 대안으로 지출검토제도의 도입이 필요하다는 주장이 있다. 이미 영국을 비롯한 주요 유럽국가와 캐나다, 호주 등을 중심으로 다양한 형태의 지출검토제도가 도입되어 운영되고 있다. 이들은 재정투자의 우선순위와 중장기적 투자방향을 설정하기 위하여 지출 검토제도를 도입하여 사업단위에서는 각 부처가 중심이 되고 재정당국은 부처의 평가를 메타평가 방식으로의 전환을 시도하고 있다. 지출검토의 핵심내용은 크게 재정투입의 우선순위(Importance) 선정과 성과(Performance)에 따른 예산배분으로 설명된다. 일부에서는 이미 우리나라의 재정제도에 이와 같은 개념이 포함되어 있다고 주장한다. 반면, 실질적인 효과를 나타내지 못하고 있는 한계가 있다는 목소리도 있다. 본 연구에서는 한정된 재원의 효율적 활용을 위한 배분적 효율성 달성을 위해 재원투자의 우선순위와 성과를 고려하는 지출검토제도의 도입방안을 모색하고, 현행 예산과정과 재정제도 중 누가(주체), 언제(예산과정 중 어떤 단계), 어떻게 (제도설계) 할 것인가에 대한 시나리오를 중심으로 도입방안을 제시하고자 한다. 또한, 제시된 도입방안들을 현실가능성과 효과성의 기준에 따라 전문가를 대상으로 계층화 분석법을 실시하여 대안 간 비교하였다. 한편, 우리나라의 재정상황은 낙관적이지만은 않다. 2017년 우리나라의 총 수입은 414.3조원(기획재정부, 2017b: 40), 총지출은 400.5조원으로 처음 총 지출 기준 400조원을 넘어섰다(기획재정부, 2017b: 47). 또한, 최근 통과된 제1차 2017년 일자리 추가경정예산 11조원까지 포함하면, 2005년 209.6조원이었던 것에 비해, 거의 두 배가 증가한 규모이다. 동시에 2017년 관리재정수지는 28.3조원의 적자로 GDP 대비 1.7%에 해당하는 규모이며, 국가채무도 682.4조원(GDP 대비 40.4%)으로 전망되고 있다(국회예산정책처, 2017: 174). 또한, 빠르게 증가하는 국가채무에 대한 대비하면서, 인구구조의 변화와 한국 경제의 저성장 국면으로 국가재정 부담의 증가가 예상되는 상황에서, 정부는 재정건전성 확보와 함께 추가적인 재원을 마련해야 하는 이중고(二重苦)에 처해 있는 상황이다. 이와 같은 상황에서 정부의 예산안 편성과 재정성과관리제도와 같은 성과주의 예산제도를 통한 평가와 통제, 국회와 감사원 등에서 수행되는 예･결산 심의와 회계감사 등 다양한 제도가 마련되어 있다. 하지만, 이들 재정제도가 의도하고 있는 예산의 배분적 효율성과 타당성을 확보하고 있는지에 대해 반론이 제기되고 있으며, 효과적인 지출구조 조정을 통해 적재적소에 예산이 투입될 수 있도록 할 수 있는 방안에 대한 고민이 필요한 시점이다. 본 연구에서는 세출절감과 예산의 배분적 효율성(allocative efficiency) 제고를 위한 지출구조 조정의 관점에서 예산의 배분적 효율성을 제고를 목적으로, ‘지출검토(spending review)’의 도입방안을 분석하고자 한다. 지출검토는 성과정보와 정책의 우선순위 설정을 통해 지출절약옵션을 도출하고 이를 예산 과정에서 활용하는 것을 말한다(김대진, 2016). 2000년대 후반 국제 금융위기로 파생된 재정위기에 대응하기 위해, 영국과 캐나다 등을 중심으로 총지출에 대한 통제를 강화한 상태에서 지출의 우선순위를 통한 재원배분의 효율성 강화를 위해 지출검토가 도입되었다(정성호, 2017). 중앙정부의 예산 및 지출과 관련된 재정제도의 역사를 돌이켜보면, 재정적자 규모 증가의 문제점이 경시되었던 적도, 재정사업의 효율화를 추구하는 제도적인 노력을 기울이지 않았던 적도 없다. 국가 전체 단위의 재정건전성 확보를 위한 다양한 제도와 노력은 과거부터 지속적으로 수행되어 왔다. 그런데 국가 전체의 관점에서 일정 수준으로 지출을 감소시켜 재정건전성을 확보하기 위해서는 기존에 수행중인 개별 사업 규모와 종류를 그대로 유지함을 전제로 하는 효율성 개선에는 한계가 있다. 의미 있는 규모의 재정지출 감소를 위해서는 현재 수행중인 재정사업에 대하여 전략적 우선순위를 새롭게 도출하고, 이에 근거하여 낮은 우선순위의 사업을 과감하게 정리하여야 가능하다. 국가별로 과거 정부에서 이러한 전략우선순위 재조정에 따른 자원의 재분배 작업이 부재하였던 것은 물론 아니다. 국가의 재정적 위기와 같은 외부요인 또는 정권교체 등의 정치적 이니셔티브에 따라 이러한 작업이 이루어지고, 불요불급한 재정사업의 정리를 통해 재정건전성을 확보해 왔다. 지출검토제도의 의의는 과거 비주기적이고 체계적이지 못했던 재정사업의 우선순위 식별과 이에 따른 자원의 재분배를 예산제도 내에 체계화시키는 데 있다. 이와 동시에, 본 보고서의 주된 주제인 지출검토제도를 영국을 비롯한 유럽과 캐나다, 호주 등을 중심으로 국가별 사례분석을 수행하였다. 사례분석 결과는 전문가 인터뷰를 통해 분석한 주요 재정제도의 성과 및 한계와 연계하여, 지출검토제도의 도입 필요성과 고려해야 할 사항, 그리고 도입방안의 설계를 시도하였다. 2000년대 후반 국제금융위기로 촉발된 재정위기에 대응하기 위해, 세계적으로 우선순위와 효과성에 근거한 지출검토를 통해 세출구조를 조정하려는 노력이 추진되어 왔다. 지출검토제도를 도입한 주요 국가로 영국, 캐나다, 네덜란드, 호주, 덴마크, 아일랜드, 핀란드, 이탈리아 등이 있다. 미국의 경우 사업의 우선 순위와 성과를 기반으로 한 예산배분 제도로 GPRA(Government Performance and Results Act, 이하 GPRA)와 GPRAMA(GPRA Modernization Act, 이하 GPRAMA)를 운영하고 있으나, 다른 나라의 지출검토제도에 비해 개별사업 수준에 대한 검토를 주로 하는 등 미시적인 측면이 강해 약간의 차별성을 두고 있다. 본 연구는 이들 국가의 정부특성, 지출검토의 주체와 방법 및 절차 등에 대한 비교를 통해 제도 도입을 위한 시사점을 도출하였다. 우리나라 예산과정에서 지출검토의 도입방안을 마련하기 위해, 현행 우리나라 예산과정에서 활용되고 있는 각종 재정제도의 개요와 효과에 대한 문헌검토와 전문가 심층인터뷰를 수행하였다. 이를 통해 현 재정제도의 문제점과 함께, 지출검토의 도입 필요성을 확인하였다. 지출검토의 목적, 내용, 수행주체 등 제도설계를 위한 구체적 정보를 확보하기 위해, 지출검토제도를 도입하고 있는 주요 국가의 사례를 조사하였다. 다음으로, 본 연구의 전문가 인터뷰 결과를 통해, 부처의 중기재정계획 제출부터 국회 예산안 통과까지의 전반적인 예산과정에 대하여 지출검토의 도입방안을 설계하였다. 설계된 도입방안에 대해 관련 전문가를 대상으로 계층화 분석법(Analytical Hierarchy Process, 이하 AHP)을 활용한 설문을 통해, 현실가능성과 효과성의 관점에서 도입방안을 평가하였다. 추가적으로 각 도입방안에 대해 제도화를 위해 필요한 전제조건과 고려사항, 예상되는 효과와 문제점 등을 전문가 심층인터뷰를 통해 도출하였다.