재정 건전성 및 효율성 제고를 위한 지출검토제도의 단계적 도입 방안과 국가재정운용계획 및 법안비용추계 강화의 필요성 doc_id PCY_201804300351496871_13

마지막으로, 지출검토의 범위가 일상적인 예산지출은 물론 의무지출도 포함하고 있다는 점을 고려해야 한다. 최근 우리나라의 재정지출의 많은 부분이 법에 근거를 두고 집행되는 의무지출의 성격을 가지는 경향이 있다. 이는 재정소요를 수반하는 법령이 제정 혹은 개정되는 과정에서 아무리 예산당국이 지출검토를 논의하고 정책의 우선순위와 성과를 고려한다고 해도 어쩔 수 없이 지출되어야 하는 예산이 상당한 규모로 존재하다는 것을 의미한다. 즉, 예산과 법률을 분리하여 고려할 수 없다는 점이 강조되어야 할 것이다. 이러한 관점에서 법안의 비용추계는 중요한 의미를 가진다. 비용추계를 통해 재정소요를 유발하는 법령의 제･개정 시 예산에 미칠 영향을 사전에 고민하는 과정을 통해 향후 재정계획의 수립이나 예산의 배분 등에 중요한 정보를 줄 수 있기 때문이다. 두 번째로, 국가재정운용계획을 내실화하고 구속력을 높이는 방식으로 지출 검토를 도입하는 방안을 제시하였다. 이 방안은 우선순위 분석에서 효과성이 가장 높은 방안으로 분석되었다. 효과성이 예산의 배분적 효율성과 세출절감으로 구성되어 있었다는 점을 상기하면, 국가재정운용계획에 포함시킬 수 있는 분야별 예산 배분계획과 중장기전망에 따른 지출절약옵션 등이 지출검토와 유사하다는 점이 반영된 결과라는 것을 알 수 있다. 다만, 전문가 인터뷰나 선행연구에서 나타난 것과 같이 국가재정운용계획의 수립 단계에서 심층적 재정분석이 미흡하고, 수립된 이후에도 유명무실한 계획 그 자체에 불과하다는 지적이 있다는 점에서 이를 내실화하고 예산 편성과정에의 적용을 강제하는 형태의 지출검토제도의 도입이 주장된 바 있다. 국가재정운용계획의 정책우선순위 선정이나 성과정보의 활용 방안은 기획재정부 예산안 편성에서의 세부방안과 유사하다. 다만, 동 계획이 중장기 전망에 기초하고 있으므로, 보다 장기적인 관점에서 재정전망에 기초하여 예산 배분과 우선순위의 선정을 수행할 수 있을 것이다. 또한, 도출된 지출옵션의 적용방법도 기획재정부 예산안 편성에 지출검토를 도입하는 안과 유사하다. 즉, 국가재정운용계획을 예산안 편성지침과 같이 예산 편성을 강제하는 형태로 활용하거나, Top-down 예산제도와 연계하여 부처의 자율성을 강화하는 방안이 그것이다. 다만, 이 경우 재정예측이 틀렸거나 예상하지 못한 경기변동이나 재정소요의 발생 시에 대처할 수 있는 예산편성의 유연성을 확보할 수 있는 장치도 동시에 갖추고 있어야 한다는 점이 제기된다. 아울러, 매년 제시되는 국가재정 운용계획의 구속력을 인정하면, 정권교체기 전 정권의 계획에 다음 정권이 구속되는 문제가 발생하기 때문에, 재정운용의 지속가능성과 더불어 개별 정권의 특성을 반영하기 위해 인수위 시기에 국가재정운용계획을 심층적으로 수립하는 방안도 제시될 수 있다. “재정지출 감축을 통한 재원 확보는 필요하다. 그러나 국정운영 5개년 계획에서 말하듯이 5년간 60조원 지출을 조정하는 것은 현실적으로 어렵다. SOC예산 중 도로예산은 사업 완공 후 신규사업을 최소화하는 방식으로 축소시킬 수 있으며, R&D예산도 대기업으로 가는 부분을 대폭 줄이고, 성과 낮은 국고보조사업의 축소 등이 이루어져야 가능하다. 또한, 국가재정운영계획을 통해 1~2 년 차는 소폭으로, 3~5년 차는 대폭 감소하는 방향으로 단계적인 지출구조조정 계획을 세우는 것이 현실적이다.” “과거 정부에서도 정기적으로 국조실, 기재부 등을 통하여 유사-중복 사업에 대한 폐지-조정 등을 수행함으로써 사업 추진의 효율성을 높이는 한편, SOC에 대한 투자를 줄이는 대신 관련 예산을 사회정책분야에 투자하는 방식으로 정책을 추진해왔다. 따라서, 재정지출 감축을 통한 재원확보는 이미 활용하였던 정책수단이며 이 부분에 대해서는 정부도 노력을 기울이고 있는 상황이기 때문에 무조건적인 재정지출 감축에는 반대한다. 각 분야별로 투입된 재원의 변동 추이와 사업단위의 이전용 등에 대한 분석을 토대로 추가적인 재정지출 감축이 필요한지 여부를 신중히 판단할 필요하다.” 마지막으로, 법안비용추계를 강화하여 법령 제･개정 과정에 지출검토를 도입하는 방안을 제시하였다. 본 방안은 우선순위 분석에서 우선순위가 가장 낮은 것으로 분석되었으나, 다른 방안이 압도적인 중요도를 가지지 못했고 전문가들의 정성적 평가 결과에서도 도입의 필요성이 제기되기도 하였다. 이 경우 정책 우선순위는 ‘기획재정부 예산안 편성’과 ‘국가재정운용계획’의 경우와 같이 외부전문가를 활용하는 안이나, 중장기 재정방향에 근거하는 안, 정권의 정치적 결정 등을 통해 설정할 수 있다. 또한, 재정성과 정보는 정부나 연구기관의 사업평가 결과와 예산정책처 등 국회 내부 지원기관의 검토보고서, 유사 사업의 비용추계 결과 등을 활용할 수 있을 것이다. 지출옵션의 설정을 위해 전제되어야 하는 것은 재정소요 법령의 비용추계가 어느 정도 되어 있어서, 지출규모의 기준선의 설정이 가능해야 한다. 이 기준선을 토대로 그 이후 제･개정되는 법률안에 대한 검토를 위한 제약조건이 제시될 수 있기 때문이다. 법안비용추계를 강화하는 방안에 대해서는 법안비용추계 자체의 신뢰성과 전문성을 제고하는 것이 선제되어야 한다는 의견과 예산정책처 등 이를 수행하는 기관의 독립성이 확보되어야 한다는 주장이 있다. 재정과 법률은 별개로 작동하지 않는다. 재정소요를 동반하는 법률이 제정되고 개정되는 순간 재정에 영향을 미치게 된다. 앞서 제시한 3개의 도입방안은 일반적인 예산과정에 대해 지출검토를 도입하는 방안을 고민한 결과이다. 하지만, 최근 급격히 증가하고 있는 의무지출의 비중을 고려하면, 법령의 제･개정 과정에서도 지출검토의 개념을 도입해야 할 유인은 충분하다. 이를 위해서 전제되어야 하는 것이 재정소요를 유발하는 법령이 과연 얼마만큼의 재정부담을 가져올 것인지에 대한 검토이다. 이를 위해 도입된 제도가 법안비용추계이다. 모든 법령은 제･개정 시 법안비용추계서를 첨부하도록 하고 있으며, 재정소요를 동반하지 않거나, 기술적 어려움으로 추계가 어려운 경우 미첨부하는 경우가 있다. 또한, 추계라는 용어가 말해주고 있는 것처럼 미래의 예상되는 재정소요를 계산하는 것으로 추정의 오류나 오차에 대한 검증이 필요하다. 하지만, 학계나 연구원, 재정기관의 실무를 담당하고 있는 전문가들이 모여 추계를 위한 모델의 개발과 개선의 노력을 수행하고, 재정소요 법령 중 법안비용추계서 미첨부 사례를 줄이는 등 법안비용추계를 강화하는 방안을 고려할 수 있다. 우선 첫 번째 단계로 기획재정부 예산안 편성에 지출검토를 도입한다. 이는 별도의 법 개정 없이 현재의 기획재정부 업무를 강화하는 형식으로 추진이 가능하다. 지출검토의 주요 요소인 정책의 우선순위 결정과 성과정보의 활용이 관련 부서 간 협업을 강화하는 형태로 부처 내에서 모두 이루어질 수 있다. 또한, 예산안 편성지침이나 부처의 내부과정을 통해 부처별 예산의 배분과 분야 및 부문별 예산의 증액 및 삭감이 가능하다. 다만, 장기적인 재정전망에 기반한 의사결정이 아니라는 점과 지출검토를 바탕으로 마련한 정부의 예산안이 국회의 예산안 심의 과정에서 원래 목적을 달성하지 못하는 방향으로 변경될 수 있다는 점이다. 이러한 문제를 해결하기 위해 다음 단계로 ‘국가재정운용계획’의 내실화를 추진할 필요가 있다. 단년도 중심의 예산안 편성지침을 보완하고, 중장기적 재정운용의 관점에서 정책의 우선순위를 결정하는 것이 가능해 진다. 다만, 실질적인 제도운영을 위해서는 심층분석을 통한 재정전망이 전제되어 재정전망의 예측력을 높이는 노력이 필요하며, 재정환경 변화를 고려한 예산의 유연성을 고려한 상황에서, 동 계획의 구속력을 어느 수준으로 강화해야 할 것인가가 결정되어야 한다.