재정 효율성 제고 및 합리적 자원 배분을 위한 예산 편성 절차 강화, 국가재정운용계획 내실화, 그리고 법안비용추계 기반의 지출 관리 방안 doc_id PCY_201804300351496871_14

우선, 기획재정부 예산안 편성절차를 강화하는 방안이다. 기획재정부 예산안 편성 과정에서, 부문 및 분야별 우선순위 설정과 재정사업성과관리제도 등 성과평가 결과의 활용을 강화하여 지출절약옵션을 설정하고 이에 맞춰 예산편성 하는 것이다. 현재의 부처별 중기재정계획과 예산안 편성지침, 그리고 재정성과관리제도 등은 부처 내의 배분적 효율성과 지출절감을 목적으로 주로 운영되고 있다. 하지만, 다부처 재정사업이 증가하고 있고, 특정 분야 내, 분야 간 사업의 우선순위 조정이 필요한 상황에서 현재와 같은 부처 단위의 자율조정 방식은 한계를 가진다. 또한, 계속 재정사업 중 더 이상 사업의 수요가 없어졌거나, 효과가 낮거나, 더 효율적인 정책수단을 활용한 재정사업이 있거나 하는 경우에도 불구하고 기존에 편성된 예산사업이 폐지되거나 축소되지 않는 관행 등을 제거하기 위해, 그동안 쌓여온 성과정보를 같은 분야의 유사 사업과 비교하여 사업의 정리와 축소, 그리고 더 나은 사업에 예산을 배분하는 등의 작업이 필요하다. 이를 위해, 분야별 혹은 분야 간 사업의 우선순위를 설정하고, 예산 배분을 조정하는 등의 작업이 기획재정부의 예산안 편성지침 작성과정 중에 이루어질 수 있을 것이다. 다음으로, 국가재정운용계획을 내실화하는 방안이다. 국가재정운용계획에는 향후 5회계연도에 해당하는 재정예측과 함께, 분야별 재원배분 방향 등이 포함된다. 하지만, 동 계획을 작성하는 과정에 심층적인 재정분석이 미흡하다는 의견이 존재하고 있고, 국무회의 통과과정에서도 논의과정이 부족하다는 주장이 있다. 또한, 실제 예산편성에 있어서도 국가재정운용계획의 구속력이 거의 없어 형식적인 계획에 불과하다는 지적도 있다. 하지만, 분야별 재원의 배분을 결정하고, 현재의 재정현황과 미래의 예측이 포함된 동 계획을 내실화하고 실용성을 높이는 방향으로 지출검토를 도입하는 것이 고려될 수 있다. 이러한 논의를 바탕으로, 재정현황 및 전망에 대한 심층분석과 정책적 우선순위를 바탕으로 국가재정운용계획 수립을 내실화하고, 예산 편성에 동 계획이 실질적으로 활용될 수 있도록 법･제도적 구속력 부여하는 방안을 제시하였다. 동 계획의 수립과정에서 분야별 재원배분의 검토와 이를 바탕으로 한 예산 배분이 이루어지도록 하는 것을 통해 새로운 제도의 도입 없이 지출검토를 동 계획에 내재화하는 방안이다. 네 번째는, 법안비용추계에 기반한 지출옵션을 설계하는 방안이다. 앞의 3가지 도입방안은 예산과정에 초점을 맞추고 있으나, 법안비용추계는 재정소요 법령의 제･개정 과정에 도입된 제도로 그 성격이 조금 다르다. 법령의 제･개정을 지출구조조정과 예산 배분의 효율성을 달성하는 제도에서 검토해야 하는 이유는 법령과 예산이 별개가 아니기 때문이다. 최근 증가하는 의무지출의 비중이 이를 뒷받침하는 근거가 된다. 법령으로 지출의 의무가 부여되는 경우 그대로 예산에 반영될 수 밖에 없다. 기초연금이나, 기초생활보장제도와 같은 복지사업, 지방교부금이나 지방교육재정교부금 등 교부금제도, 국고보조금 제도 등이 모두 이에 해당한다. 따라서 지출절약옵션이나 지출한도에 맞추어 법령의 제･개정 시 활용하는 방안이 검토되어야 한다. 이를 위해 필수적인 것이 재정소요 법안의 소요비용을 추계하는 법안비용추계이다. 또한, 법안비용추계가 강화되어 모든 재정소요 법령에 대한 비용추계가 이루어지면, 의무지출의 기준선을 설정할 수 있게 되며, 이를 바탕으로 정책적 우선순위와 성과평가를 고려하여 재정준칙이나 PAYGO 등 활용한 추가적인 지출절약이나 증액의 결정이 가능해진다. 법안비용추계는 “재정부담을 초래하는 법률, 대통령령, 총리령, 부령을 제･개정하는 경우, 당해 법령안의 시행에 따른 재정소요비용을 추정함으로써, 해당 법령안의 재정적 측면에서의 타당성 여부를 검토할 수 있게 하는 수단”이다(국회예산정책처, 2014:631). 이에 대해서는 「국가재정법 시행령」 제40조에서 구체적인 내용을 규정하고 있다. 먼저 추계자료에는 법령안명과 관련조문, 재정소요추계의 내역, 재정부담 수반의 요인, 추계의 전제, 결과, 그리고 상세내역을 포함하도록 한다. 추계 기간은 당해 법령안의 시행일부터 5년으로 하며, 그 기간을 연장할 수 있다. 또한, 재원조달방안에는 기존 예산이나 기금의 항목 간 조정, 조세수입, 세외수입, 국채발행, 차입, 일반회계 및 특별회계, 기금으로부터의 전입 등의 방안을 구체적으로 명시하도록 하고 있다. 기획재정부장관은 추계자료와 재원조달방안의 타당성 및 정확성을 높이기 위하여 전문기관에 조사연구를 의뢰할 수 있다. 법안비용추계를 위해 「국회법」에서도 관련 내용을 규정하고 있으나, 과거 「국회법」 제79조의2는 의원 또는 위원회가 제안하는 법률안의 비용추계 의무를 규정하였으나, 그 주체를 명시하지 않았고, 정부제출 법률 안에 대해서는 정부 스스로 비용추계서를 첨부하도록 하였으나 몇 가지 문제가 제기되었다. 먼저, 의원발의안의 경우 의안 소요비용 추계업무를 국회예산정책의 직문에 포함한 「국회예산정책처법」에도 불구하고, 의원실에서 개별 추계하는 경우가 많았다. 둘째, 기술적 어려움을 이유로 법안비용추계서를 미첨부하는 사례가 다수 발생하였다. 또한, 안건이 예산상의 조치를 수반하는 경우 의안 시행에 수반될 것으로 예상되는 비용에 대하여 국회예산정책처의 의견을 들을 수 있도록 명문화하고, 재정수반 법률안이 위원회에서 수정된 경우 심사보고서에 국회예산정책처의 비용추계서를 첨부토록 규정을 신설함으로써 법안비용추계의 전문성과 객관성 등을 확보하기 위해 노력하였다. 동 제도를 통해 주어진 지출한도 내에서 부처가 예산을 편성할 수 있도록 율성을 부여하여 부처의 예산 과다요구와 중앙예산기관의 대폭삭감이라는 불합리한 관행을 개선하는 효과를 기대할 수 있다. 또한, 각 부처는 국정 우선순위가 높은 사업위주로 예산을 편성하여 한정된 재원을 합리적으로 배분하게 된다. 각 부처는 우선순위가 높은 사업위주로 예산을 편성하게 되므로, 국정 우선 순위에 따라 한정된 배분을 합리적으로 배분하는 것이 가능해진다. 재정총량은 예산당국이 배분하고, 개별사업예산은 사업 내용을 관리하고 있는 소관 부처 주도로 예산이 편성되기 때문에 전문성을 바탕으로 예산편성이 이루어 질 수 있다. 또한, 이렇게 부여된 자율성에 대한 반대급부로 개별부처의 재정지출에 대한 성과책임을 강화하여 성과관리의 기반이 마련될 수 있다. 작성된 예산안편성지침은 국회예산결산특별위원회에 보고하도록 하고 있으며, 국회의 예산심사 기능을 강화하기 위해 보고절차를 법률에 명시하고 있다. 지출검토는 타 평가방식에 비해 절대적인 우위에 있다고 하기는 어렵다. 또한 그 유형으로 제시한 전략적 심사와 기능적 심사 간에 우열도 존재하지 않는다. 각각은 특정한 정치적 지지와 리더십과 같은 여러 조건하에서 재정건전성 확보라는 수요를 충족시키기 위한 수단일 뿐이다. 지출검토는 자원 집약적 과정으로서 분석역량, 정치적 자본, 다른 대안운영에 대한 기회비용으로 구성되어있다. 그러나 수요, 지지, 역량이 정확하게 정렬(aligned)되어 있을 때, 우선 순위를 정확히 설정하고 예산절감과 자원의 재분배를 정당화하며, 예산감축의 필요성과 행정부 개혁을 널리 알리는 좋은 수단이다. 또한 지출검토제도는 시간의 흐름에 따라 더 이상 중요하지 않은 부수적 재정사업을 가지치기하고, 재정공간에 새로운 이니셔티브를 부여하며, 정치적 우선순위에 따라 보다 정확하게 재정사업을 정렬하여 보다 전략적으로 정부업무가 수행되도록 한다. 이는 재무부처 뿐만 아니라 일선 부･처･청이 보다 나은 정보생산, 정치적 지지의 확보 등의 밑바닥 역량을 다져야 할 필요성이 제기된다. 지출심사의 성공은 이렇듯 목표의 확실한 설정과 정치적･행정적 조건의 명확화가 기반이 되는 성공적인 제도설계와 실행에 달려 있다.