재정건전성 확보를 위한 지출검토제도 및 PAYGO 제도 도입 방안의 효과성과 현실가능성에 관한 분석 doc_id PCY_201804300351496871_17

지출검토제도의 도입이 기존 재정제도와 중복가능성이 크다면, 도입의 실익은 줄어들 수 있다. 또한, 지출검토 도입과정에서 기존 재정제도와의 연계를 검토할 수도 있다. 정부 유형 및 각 제도들 간에도 차이가 있어 현행제도와의 차별성을 간단히 정리하기는 어렵다. 외국의 제도 역시 OECD 등에서 정리한 내용을 활용한 단편적인 분석의 수준이므로, 지출검토제도와 현 우리나라 재정 제도의 차별성에 대한 구체적인 측면의 비교는 쉽지 않다. 다만, 영국과 캐나다 등 주요국들이 재정적자 해결이라는 재정건전화를 목표로 수행된 반면, 우리나라의 경우 재정적자는 그렇게 심각한 것은 아니며, 증세를 억제한 상화에서 재원을 확보하기 위해 수행된 측면이 강하다. 또한, 외국의 경우 성과나 평가를 통해 지출절약 영역을 발굴하는 작업의 비중이 상당히 큰 반면, 우리나라의 제도는 중첩되거나 필요성이 낮은 지출 자체의 직접적 삭감에 초점이 맞추어져 있다. 외국의 지출검토가 정부의 주도로 이루어지는 경우가 많으나, 우리나라의 재정제도는 교수 및 외부 전문가의 참여도가 높은 특징이 있다. 추가적인 재원의 마련을 위해서는 어떤 기준으로 기존 재정사업을 폐지하거나 예산을 삭감할 것인지를 결정해야 한다. 이 때, 어떤 기준으로 정책의 우선 순위를 결정할 것인가가 중요한데, 정책의 성과에 따라 정리해야 할 사업을 선별하거나, 정책의 수요분석을 통해 선별하는 합리적인 기준이거나, 국정운영 주체의 정치적인 판단에 의한 것일 수 있다. 그 기준이 어떤 것이든 불필요하거나 정치적 합리성이 결여된 사업들을 정리할 수 있으므로 그만큼 재원확보에 도움이 될 수 있다. 사업의 우선순위 선정이 효과성을 기반으로 이루어진다면, 더 많은 효과를 거둘 수 있는 사업 중심으로 우선순위가 조정될 것이므로 전반적인 사업 효과성 제고에 도움이 될 수 있다. 한편, 정치적 합리성 위주로 조정이 이루어진다면 사업효과성 제고 보다는 대상사업에 내포된 정책가치의 제고로 귀결될 수 있다. 또한, 일선 사업부서에서는 성과가 낮으면 사업이 축소되거나 폐지되기 때문에 성과제고에 대한 유인이 있을 것으로 판단된다. 다만, 지출분석제도에서 별도의 사업성과 판단에 대한 기준이 만들어져야 할 것으로 보인다. 이를 위해 기존 성과평가제도의 결과를 활용하거나 새로운 평가기준을 제도 내에 도입하는 것이 요구된다. 세 번째로, PAYGO 제도에 대하여, 현재는 우리나라의 재정건전성이 좋은 상태이기 때문에 도입이 불필요하다는 의견도 있었지만, 재정팽창을 억제할 수 있는 주요 도구이며, 새로운 재정수요와 지출의 균형성을 확보하고, 무분별한 예산사업의 도입을 방지할 수 있을 것이라는 견해가 많았다. 반면, 의무지출 규모에 대한 사회적 합의가 전제 되어야 기준선 조정 등이 가능하며, 국회가 제출하는 법안에 대한 재정소요제출의무가 없어 재정건전성 향상 기여에 한계가 있다는 점을 지적하기도 하였다. 네 번째로 살펴 본 재정준칙은 현재 우리나라에 특별한 재정준칙이 존재하고 있지는 않으나, 헌법 상 예산비목 및 증액 제한 조항이 유사한 성격을 가지며, 국가재정법 제88조의 국세감면 제한 정도가 포함되기도 한다. 재정관리를 위한 기준을 제시하고 사업의 타당성이 떨어지는 무분별한 포크배럴(pork barrel) 사업억제에 기여할 수 있다는 장점이 있는 반면, 준칙의 준수를 강제할 장치가 없으면 사문화 내지는 무력화 될 가능성이 있고, 국회에서 발생하는 비공식적인 쪽지예산이나 정치적 요구를 통한 비목설치와 증액을 막지는 못한다는 한계가 예상되었다. 법안비용추계와 연계하여 재정건전성 확보를 위해 PAYGO(pay as you go) 제도가 논의되어 왔다. 따라서 장기적인 국가의 재정건전성 확보를 위해서는 재정수반 법률안의 제･개정 과정에서 적절한 통제가 있어야 하며, 법률 제･개정 시 재정책임성을 확보하고 예산과 법률의 양측면에서 종합적으로 국가재정의 건전성으로 검토해야 한다는 의견이 제기되었다. 이를 위해서는 제･개정되는 입법이 가져올 재정적 영향을 정확히 측정하는 것이 필요하며, 이러한 관점에서 법안비용추계와의 연계가 필수적이다. 또한, PAYGO는 Top-down 예산심의와의 연계도 필수적인데, Top-down방식의 예산심의가 도입되면, 예산 결산특별위원회에서 총수입, 총지출, 재정수지, 국채 그리고 분야별･부처별 재원배분 등의 총량을 규정하는 재정결의안을 작성하여 각 상임위에 전달하고, 여기에 PAYGO 한도를 포함시켜, 각 상임위가 소관 예산안 뿐 아니라, 재정수반 법률안 심사 시에도 책임성을 확보하도록 하는 효과를 기대할 수 있다. 이러한 법안비용추계와 PAYGO 등을 재정건전성 확보를 위해서는 신규 법률 수요에 대응할 수 있는 적정한 수준의 PAYGO 원칙의 확립과 재정분야의 전문성을 갖춘 인력수급이 필요하다. 다음으로, 평가대상이 되는 도입방안에 관한 종합적인 순위를 얻기 위해 의사결정과 관련한 요소의 상대적인 가중치를 종합한다. 이 때, 최상위에 존재하는 계층의 의사결정 목적을 달성하기 위하여 최하위에 존재하는 대안들의 종합 중요도 백터를 산출하여 우선순위를 결정하게 된다. 마지막으로, 개별 의사결정의 결과를 통합하는 과정이 필요하다. AHP는 원래 1인의 전문가를 위해 개발된 것이다(조근태 외, 2003). 따라서 위의 절차는 1인 응답에 대한 분석절차라 할 수 있다. 2인 이상에게 응답을 받았을 때는 집단적 의사결정을 위해 분석절차의 변형이 필요하다. 먼저 개인 응답자에 대한 일관성 비율 검증을 통해 응답에 일관성이 없는 응답자를 거르거나 재응답을 받아야 한다. 다음으로 집단의 의사를 어떻게 통합하는지에 따라 분석절차는 달라질 수 있다. 집단의 의사를 통합하여 평가하는 방법은 크게 세 가지로 구분된다. 도입방안 간의 쌍대비교를 수행하기에 앞서, 이들을 비교하기 위한 평가기준에 대한 가중치를 도출하였다. 본 연구의 계층화분석의 구조는 평가기준이 2 계층으로 구성되어 있다. 이중 평가지표의 상위 계층은 ‘현실가능성’과 ‘효과성’으로 나누어진다. 즉, 예산과정에 제시된 지출검토제도 도입방안의 우선순위를 결정하는데 있어, 현실가능성을 높게 평가할 것인가 아니면 효과성을 더 높게 평가할 것인가를 정하는 과정이다. 우선 응답자 전체는 현실가능성에 0.581의 가중치를 부여하여, 0.419인 효과성보다 중요하게 평가하고 있다. 이는 향후 도입방안의 우선순위를 평가하는데 있어, 현실가능성을 효과성보다 더 중요하게 여긴다는 것을 보여준다. 즉, 우선순위와 성과정보를 통해 예산의 증액과 삭감을 결정하는 지출 검토제도의 도입으로 정부부처의 입장에서 예산이 증감하는 것에 대한 이해관계의 대립이 발생할 수 있고, 지출검토제도의 도입이 기존의 예산 편성 권한의 배분형태에 영향을 줄 수 있기 때문에 예산에 관련된 권한을 가진 조직의 반대도 예상될 수 있다. 이러한 상위 평가지표의 가중치 분포는 실제 이들 도입방안이 제도화 되는 과정이 쉽지 않을 수 있다는 것을 보여주는 간접적으로 보여주는 결과라고 할 수 있다. 다음으로, 현실가능성의 하위 평가지표인 정치적 관점, 법적 관점, 행정관리적 관점의 가중치와 우선순위를 분석하였다. 세 가지 하위 평가지표에 대한 전체 응답자의 우선순위(가중치)는 ‘정치적 관점(0.419)>행정관리적 관점(0.306)>법적 관점(0.275)’의 순으로 나타났다. 정치적 관점은 지출검토 도입 과정에서 기존의 예산 편성 권한 혹은 예산 관련 기관 간의 충돌로 인해 현실 가능성을 낮추는지의 여부를 의미한다. 앞서 상위 평가지표 간 가중치 분석하는 과정에서 나타난 것과 같이 현실가능성이 예산 편성과 관련한 기관 간 혹은 권한 간의 충돌에 대한 고려가 있었다면, 현실가능성의 정치적 관점의 가중치가 높게 나타날 것으로 예상할 수 있다. 분석결과도 이러한 추론과 부합하는 형태로 정치적 관점의 가중치가 가장 높게 나타나고 있으며, 응답집단별 분석결과에서도 실제 예산 편성 권한과 배분의 영향을 받는 정부부처의 응답에서 정치적 관점이 가장 크게 나타나고 있다. 다만, 국회의 경우, 상위 평가지표 분석결과 현실가능성을 낮게 평가하였음에도 불구하고 정치적 관점에 대한 고려는 큰 것으로 나타났다.