지출검토제도 도입방안의 효과성 및 법적 관점 분석과 재정 관리 및 성과 중심 예산 제도의 이론적 배경 doc_id PCY_201804300351496871_3

또 다른 상위 평가지표인 ‘효과성’의 관점에서 지출검토 도입방안을 평가하였다. 효과성은 “제시된 도입방안이 적용되었을 경우, 예상되는 지출감소를 통한 재원확보 효과(세출절감)와 예산의 배분적 효율성 달성의 정도”로 정의하였다. 먼저, 효과성의 하위지표 중 ‘세출절감’의 관점에서 본 도입방안별 가중치를 분석하였다. 세출절감은 “불필요한 예산을 줄여 추가적인 재원을 확보하는 효과”를 말한다. 지출검토 도입으로 세출절감 효과가 가장 클 것으로 판단되는 도입방안은 ‘기획재정부 예산안 편성(0.317)’, ‘국가재정운용계획(0.285)’이 거의 비슷한 가중치를 가지고 각각 1순위와 2순위로 나타났다. 하지만, 응답집단별로는 우선순위가 차이가 존재하는 것으로 나타났다. 국회의 경우, 세출절감 효과가 가장 클 것으로 예상되는 도입방안으로 ‘기획재정부 예산안 편성’을 꼽았으나, 2순위로 ‘국회 예산안 심의’로 평가하였다. 이는 국회 전문가의 관점에서, 국회의 예산안 심의 과정에 정책우선순위와 성과정보를 활용한 일종의 예산안 심의지침이 도입되면 세출절감 효과가 나타날 것으로 예상하고 있다는 것으로, 현재의 국회 예산안 심의 과정에서 충분한 세출절감 효과를 얻고 있지 못하고 있다고 판단한다는 것을 반증하는 결과라고 볼 수 있다. 응답집단별 분석결과 중 국회 전문가의 분석결과가 전체 응답자와 가장 유사한 형태를 보이는데, 도입방안 간 가중치의 차이가 적은 것이 특징이다. 반대로, 학계의 분석결과는 순위는 전체 응답자의 결과와 같으나, ‘기획재정부 예산실 편성’ 도입방안이 압도적으로 높은 가중치를 보이고 있다. 정부부처의 경우에도 순위는 전체 응답자의 분석결과와 유사하나, ‘기획재정부 예산안 편성’ 방안과 ‘국가재정운용계획’ 활용 안이 거의 유사한 가중치를 보이고 있다. 마지막으로 연구원의 응답은 다른 집단들과 상이한 형태를 보이고 있으며, ‘국가재정 운용계획’과 ‘국회 예산안 심의’를 상대적으로 더 중요하게 판단하고 있는 것으로 나타났다. 이상의 분석결과를 통해, 본 연구에서 제시한 예산과정에 지출검토제도를 도입하는 4가지 방안의 우선순위를 도출하였다. 특징적인 점은 일반적으로 지출 검토제도의 도입방안을 검토할 때 거론되는 ‘기획재정부 예산안 편성’ 방안 이외에, 본 연구에서 제시한 ‘국가재정운용계획’과 ‘국회 예산안 심의’, ‘법안비용 추계’ 등의 도입방안도 현실가능성과 효과성을 고려한 분석결과에서 ‘기획재정부 예산안 편성’ 안과 함께 고려할 만한 수준의 도입방안인 것으로 나타났다. 다음으로, 법적 관점은 “대안의 입법화 과정에서 나타날 수 있는 법률적 상충 가능성”으로 정의하였다. 이러한 관점에서 도입방안의 우선순위를 평가한 결과, 국회와 학계는 ‘기획재정부 예산안 편성’을 1순위로 꼽고 있어, 법제화 가능성이 가장 높은 것으로 평가하고 있다. 다만, 연구원의 경우 국가재정운용계획을 1순위로, 정부부처는 법안비용추계를 1순위, 국가재정운용계획을 2순위로 평가하고 있다. 응답자 전체의 분석결과는 ‘기획재정부 예산안 편성(0.324)>국가재정운용계획(0.263)>법안비용추계(0.215)>국회 예산안 심의(0.199)’의 순으로 나타났다. 이러한 결과는 기획재정부 예산안 편성과정에 이미 지출검토와 유사한 형태인 예산의 배분과 지출한도의 선정 등이 포함되어 있다고 보는 관점, 법안비용추계는 이미 입법화가 완료되어 법을 그대로 집행하기만 하면 달성될 수 있다는 관점, 그리고 국가재정운용계획의 경우 내실화와 구속력 강화를 위한 추가적인 법령 개정이 요구되는 상황이라는 관점과 이미 국가재정운용계획 내에 예산의 배분과 지출한도, 예산의 우선순위 선정 등이 포함되어 있기 때문에 현실가능성이 어렵지 않다고 판단하는 관점 등이 함께 고려된 결과로 해석된다. 재정사업심층평가제도는 문제가 제기된 사업들의 성과를 계량분석과 과학적 기법을 활용하여 분석평가하고, 결과에서 나타난 성공요인과 실패요인을 파악하여 해당 사업의 재정 효율성을 제고하고자 하는 목적으로 운영되는 제도이다. 이 제도의 주요 분석내용으로는 재정사업의 적절성, 효과성, 그리고 효율성 등을 주요 평가요소로 한다. 심층평가는 재정사업자율평가와 달리 기획재정부 장관에 의해 수행되며, 자율평가 결과 추가평가가 필요하다가 판단되는 사업에 대해 제한적으로 이루어진다. 계량분석 등 과학적 방법론이 활용되어 보다 심층적인 평가가 이루어진다. 심층평가는 평가의 주체가 기획재정부 장관이며, 평가대상이 제한적이라는 점에서 통합 재정사업평가와 차이를 가진다. 또한, 통합 재정평가가 체크리스트를 통한 모니터링의 성격이 강한데 반해, 심층평가는 계량분석 등을 통해 해당 사업의 프로세스와 성과의 인과관계를 분석하여 개선사항을 도출한다는 점에서 구별된다. 성과관리제도란 기존의 투입･통제 중심의 예산관리 방식에서 벗어나 성과관리를 통해 획득된 성과정보를 바탕으로 정부업무 수행의 책임성을 제고하며, 예산의 편성･심의･집행･결산의 전 과정을 성과위주로 운용하는 제도를 의미한다(국회예산정책처, 2017: 146). 이는 예산의 편성･심의･집행결산의 전 과정을 성과위주로 운용해 나가기 위한 제도이며 성과관리를 통해 생성된 성과정보를 근거로 정부업무 수행의 책임성을 제고해 나갈 수 있다. 각 기관이 목표달성을 위해 계획수립 및 한정된 자원을 효율적으로 활용하여 업무를 수행하고 조직의 역량 및 성과를 분석하여 그 결과를 바탕으로 정책 개선･자원배분･개인의 성과보상에 적용하여 기관의 역량과 효율성을 제고하는 과정이다. 이러한 재정 사업의 책임성 확보와 성과주의 예산제도의 도입을 위해 「국가재정법」과 「국가회계법」을 근거로 재정성과목표관리제도를 운용하고 있다(박홍엽, 2012). 매년 정부는 「국가재정법」 제34조제8호에 의거해 성과계획서를 예산안에 첨부하여 국회에 제출하고 있으며, 「국가회계법」 제14조제4호에 따라 결산보고서의 하나로 성과보고서를 국회에 제출하도록 하고 있다. 성과평가는 신공공관리론에서 강조되고 있으며, 각 공공기관의 비젼과 목표를 설정하고 성과를 관리하는 측면에서 중요하다고 주장하였다(정정길 외, 2007). 또한 정부성과관리제도는 「정부업무평가기본법」하에 진행되며 「국가재정법」과 「국가회계법」 등을 중심으로 진행되고 있다(신홍철･음선필, 2014). 마지막으로 국가채무는 국가의 회계 및 기금이 부담하는 금전적 채무를 의미하며 이에 대해서는 「국가재정법」 제91조에서 다루고 있다. 「국가재정법」의 목적은 크게 효율성, 성과지향성, 투명성, 건전성으로 나눌 수 있다. 우선 국가재정의 효율성이란, 최소한의 비용으로 재정운영의 효과를 극대화하려는 재정목표를 의미하는 것으로, 미시적 관점에서는 개별 재정사업의 투입 대비 효과가 높은 것을 의미하고, 거시적 관점에서는 재원배분의 효율성, 장기적인 재정효율성 등을 포괄하는 개념이다. 재정효율성은 「국가재정법」의 첫 번째 재정목표로 설정되어 있다. 이러한 목적을 달성하기 위해 동법 제 29조에서 총액배분･자율편성 예산제도를 규정하여 재원배분의 효율성을 확보하고, 제7조에서는 중장기적인 재정효율성을 제고하기 위한 국가재정운용계획에 관한 사항을 두고 있다(국회예산정책처, 2014: 34). 재정(財政)은 공공부문의 활동에 필요한 재원을 조달하고 지출하는 재무적･회계적 활동과 이를 보다 효과적으로 수행하기 위한 다양한 정책적 활동을 총괄한다(국회예산정책처, 2017: 12). 최협의의 재정은 중앙정부가 공공의 목적을 위해 수행하는 경제적 활동으로 주로 예산활동이 여기에 해당된다. 재정의 범위를 확대하면 중앙정부 및 지방정부가 공공의 수요를 충족하기 위하여 행하는 재원조성, 공공재 및 공공서비스 지출, 재산의 관리 등을 포함하기도 한다(김춘순, 2012: 19). 재정관련 법체계는 우선 헌법을 최상위로 하고, 국가재정에 관한 「국가재정법」과 「국회법」, 지방재정에 관한 「지방재정법」으로 나눌 수 있다. 헌법은 국가재정에 관한 최상위 법원으로서 국가의 재정기능에 대한 원칙적인 사항을 규정한다. 우리나라 헌법에서는 국민의 대의기관인 국회가 재정한 법률과 국회의 통제 하에 국가의 재정활동이 이루어져야 한다는 재정민주주의와 조세법률주의, 예산의결원칙 등을 규정하고 있다(김춘순, 2012: 215).