「국가재정법」을 중심으로 한 우리나라 재정제도의 주요 내용과 운영 원칙 및 효율적인 재정 운용을 위한 제도적 방안 doc_id PCY_201804300351496871_4

이하에서는 주요 재정제도를 「국가재정법」을 중심으로 살펴본다. 「국가재정법」의 주요 내용은 운용의 효율성, 재정의 투명성, 재정건전성의 세 가지로 나뉜다. 우선, 재정운용의 효율성 제고를 위하여 국가재정운용계획의 수립, 예산 총액배분자율편성(Top-down)제도 도입, 조기결산, 그리고 성과관리가 강화되었다. 다음으로 재정의 투명성을 제고하기 위해, 재정정보 공개를 확대하고 국민감시제도를 도입하였다. 마지막으로 재정건전성을 유지하기 위해, 국가채무관리계획을 수립하고, 세계잉여금의 사용용도 제한, 추경편성요건의 강화, 조세감면 관리의 엄격화 등을 포함한다(국회예산정책처, 2014: 16-17). 이하에서는 「국가재정법」의 조문에 따라, 우리나라의 재정제도를 살펴보기로 한다. 「국가재정법」 제1조는 국가재정법의 범위와 목적을 서술하고 있다. 「국가재정법」은 예산, 기금, 결산, 성과관리, 국가채무에 관한 사항을 관장한다. 예산은 “정부가 회계연도마다 작성하여 국회에 제출하고, 국회가 심의･확정한 것으로 예산총칙･세입세출예산･계속비･명시이월비 및 국고채무부담행위로 구성된 1년간의 국가의 재정활동계획”이다(「국가재정법」 제2장). 실무적인 관점에서 예산은 일반회계와 특별회계를 지칭하며, 기금은 제외된다. 기금은 “국가가 특정한 목적을 위하여 특정한 자금을 신축적으로 운용할 필요가 있을 때에 한해 법률로써 설치하는 것으로, 세입･세출예산에 의하지 않고 운용할 수 있는 자금”이다(「국가재정법」 제4장). 결산은 “한 회계연도 내에서 세입예산과 세출예산의 모든 수입과 지출을 확정적 계수로 표시하는 행위”를 말한다(「국가재정법」 제3장). 성과관리제도란 “기존의 투입･통제 중심의 재정운용방식을 벗어나 성과관리를 통해 획득된 성과정보를 바탕으로 정부업무 수행의 책임성을 제고하며, 예산의 편성･심의･집행･결산의 전 과정을 성과위주로 운용하는 제도”이다(「국가재정법」 제8조). 다음으로 「국가재정법」은 성과지향성을 목표로 하고 있다. 성과지향성이란 “투입을 중심으로 하는 전통적인 재정운용방식과는 달리 성과를 중심으로 재정 사업을 평가하고 관리하는 것”을 의미한다(국회예산정책처, 2014: 35). 재정지출의 성과제고를 위해 제8조에서 성과중심의 재정운용을, 제50조에서는 예산성과금의 지급 등을 두고 있으며, 조세지출의 성과제고를 위해 예산안 첨부서류에 조세지출예산서를 포함하고 있다(제34조). 세 번째로 투명성이란 “재정의 편성부터 심의, 집행에 이르는 과정에서의 제반 사항 및 경과를 일반국민들이 확인할 수 있는 정도를 의미하는 것”으로, 재정민주주주의를 실현하기 위한 핵심요소이다. 여기에는 재정에 관한 중요한 사항을 매년 1회 이상 통신매체, 인쇄물 등을 통해 공표하고(제9조), 재정정책자문회의를 통한 의견수렴(제10조), 예산총계주의의 원칙(제17조), 예산･기금의 불법지출에 대한 국민감시(제100조) 및 기타 국회제출 의무조항 등이 포함된다(국회예산정책처, 2014: 35-36). 정부의 재정은 주로 일반회계와 특별회계 등 세입과 세출예산에 의해 운용되지만, 통제위주의 경직된 예산제도만으로는 다변화되고 복잡해지는 행정수요에 대한 능동적이고 탄력적인 대응이 어렵기 때문에 세입세출예산 외에 운용되는 기금제도를 운용하고 있다. 이러한 기금의 관리 및 운용의 주체는 각 기금의 설치 근거법 중 주로 ‘기금의 관리･운용’ 조항에 명시하고 있는데, 중앙관서의 장, 각종 공단, 재단 또는 위원회로 이루어진다. 기금은 그 설치 목적에 따라 사업성 기금, 금융성 기금, 계정성 기금, 사회보험성 기금으로 나뉘는데, 사업성 기금은 특정한 목적의 사업을 수행하기 위한 기금, 금융성 기금은 중소기업에 대한 융자 등 금융역할을 수행하는 기금, 계정성 기금은 기금관리주체와 사업집행주체가 다른 기금으로 자금을 모아 사업집행주체에게 전달하여 주는 역할을 하는 기금이다. 마지막으로 사회보험성 기금은 국민연금과 같이 기금을 통해 연금 지급과 같은 사회보험의 역할을 하는 기금이다. 이러한 기금은 특정한 개인이나 기업, 단체 등의 이익이 아닌 사회 전체의 이익을 위하는 방향으로 관리 운용되어야 한다고 명시하고 있다. 예산안 편성지침은 기획재정부가 작성하고 국무회의 심의를 거쳐 대통령 승인을 득한 후 매년 3월 31일까지 각 중앙관서의 장에게 통보된다. 이는 각 중앙 부처가 다음연도 예산요구서를 작성할 때, 기초로 삼아야 하는 가이드라인이다. 세부사항으로는 다음연도 경제재정 여건에 대한 전망, 각 중앙관서가 준수해야 할 예산편성의 원칙과 기준, 각 분야별 재정투자 방향 등이 포함되어 있다. 여기에는 「국가재정법」 제7조에 따른 국가재정운용계획과 예산편성의 연계를 위해 예산안 편성지침에 중앙관서별 지출한도를 포함하여 통보할 수 있도록 하는 총액자율배분예산편성제도(Top down 예산편성제도)를 2005년부터 운영하고 있다. 총액자율배분예산편성제도는 “중앙예산기관(기획재정부)이 분야별 부처별 지출한도를 설정하면, 부처는 주어진 한도 내에서 예산을 자율적으로 편성하는 제도”이다(국회예산정책처, 2014:246). ‘국가재정운용계획(중장기 자원배분계획) 수립 → 분야별, 부처별 지출한도 설정(국무위원 재정전략회의) → 각 부처의 지출한도 내 자율 예산편성 → 재정당국의 최종 점검 및 보완’의 과정을 거친다. 국가재정운용계획은 정부가 재정운용의 효율화와 건전화를 위하여 매년 당해 회계연도부터 5년 이상의 거시경제전망을 바탕으로 세입･세출･재정수지･조세부담률･국가채무 등의 재정운용계획을 수립하여 국회에 제출하는 문서이다. 주요내용은 재정운용의 기본방향과 목표, 중장기 재정전망, 분야별 재원배분계획 및 투자방향, 재정규모증가율에 대한 근거가 포함된다. 주요내용은 기본 내용으로 재정운용의 기본방향과 목표, 중･장기 재정전망, 분야별 재원배분계획 및 투자방향, 재정규모증가율 및 그 근거가 포함된다. 다음으로 의무지출의 증가율 및 산출내역과 재량지출의 증가율에 대한 분야별 전망과 근거 및 관리계획이 포함된다. 의무지출이란 재정지출 중 법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출 및 이자지출이다. 재량지출이란 재정지출에서 의무지출을 제외한 부분으로 정의된다. 조세부담률 및 국민부담률 전망이 포한된다. 조세부담률은 한 나라의 국내총생산에 대한 조세총액(국세+지방세)의 비율이다. 국민부담률은 조세부담률에 사회보장부담률을 합한 것이다. 이외에도 세입･세외수입･기금수입 등 재정수입의 증가율 및 그 근거, 통합재정수지와 관리재정수입에 관한 사항이 포함된다. 우리나라에서 지출검토의 도입 필요성이 높은 반면, 도입가능성은 크지 않다. 현실적으로 지출한도의 설정은 국가재정운용계획에서 담당하고 있는데, 지출구조조정을 위해서는 사업에 대한 분석을 토대로 하지 않고 기획재정부 예산실에서 획일적으로 실시하고 있다. 지출구조조정이 예산실의 권한 축소로 받아들여질 수 있으므로 실제로 기획재정부에서 수용하기는 어려울 것으로 판단된다. 이를 위해, 재량지출 사업분야별로 지출한도(spending caps)를 도입할 필요가 있으며, 분야별 지출한도가 정해지면 국회 심의 시에 준수여부를 검토할 수 있다. 구체적으로 프로그램이나 사업군 수준에서의 평가가 필요하며, 과정 평가 및 사후평가 제도의 도입을 고려할 필요가 있다. 먼저, 기획재정부가 지출검토제도를 운영하는 것을 고려할 수 있다. 대부분의 국가에서 재무부처가 지출검토를 관장하므로, 기획재정부가 지출검토를 총괄할 가능성이 크다. 새로운 사업 등을 위한 지출여력을 확보하기 위한 지출검토는 예산 기획을 총괄하는 기획재정부의 기능과도 밀접한 연관성이 있다.