한국의 정치 체제와 재정 구조를 고려한 지출검토제도 도입 방안 및 국가재정운용계획과의 상호보완적 연계 전략 doc_id PCY_201804300351496871_5

현재의 국가재정운용계획은 선행연구와 전문가 심층인터뷰에서 지출검토제도가 도입될 수 있는 다양한 장점을 가진 것으로 평가되고 있다. 특히, 중장기적인 재정상황에 대한 예측과 정책수요를 고려한 상황에서, 사업군이나 분야별 지출한도를 정하고 있으므로 동 계획의 내실화가 곧 지출검토의 도입과 유사한 결과를 가져올 것이라는 평가도 있다. 다만, 현재의 국가재정운용계획이 형식적으로 제출되고, 심층적인 분석이 미흡하거나, 장기적인 재정계획의 관점에서 부실하다는 지적이 나오고 있다. 또한, 지나치게 거시적인 계획으로 구체성이 결여될 가능성이 있어, 실질적인 지출구조조정에 활용되기 어려울 것이라는 우려도 있다. 기획재정부와 일선 부처 사이의 정보 비대칭성으로 조정에 있어 합리성 확보에 어려움이 발생할 수 있으며, 기획재정부의 재정 예측능력이 얼마나 정확한가도 중요한 요인이 될 수 있다. 본 보고서에서는 현재의 국가재정운용계획 수립 시 지출한도 결정을 위해 사업별 우선순위와 성과분석을 위해 지출검토 결과를 활용하는 방안을 제시하고자 한다. 국가재정운용계획은 개별 부처가 제출하는 중기재정계획을 기반으로 심층적인 재정예측과 기존 재정사업에 대한 성과정보를 활용하여 수립하는 노력이 필요하다. 다음으로, 국가재정운용계획은 분야별 지출한도를 결정할 뿐 개별사업에 대한 우선순위를 부여하거나 구조조정안을 제시하지는 않는다. 국가재정운용계획이 지출검토의 로드맵과 범위를 정하는 기초가 될 수 있다. 중장기적인 지출 총액과 큰틀의 재정운용 방향은 지출검토를 통한 부채감축 및 새로운 국정과제와 같은 정책의 집행을 위한 재원공간 마련을 위한 전략적 기초가 될 수 있다. 분야별 지출한도를 설정한다는 점에서 사업의 우선순위와 성과를 기초로 지출 한도를 결정하는 지출검토와의 차별성이 떨어질 수 있다. 다만, 국가재정운용 계획은 미시적으로 사업의 우선순위를 설정하지 않고, 사후적 성과를 분석하지 않는다는 점에서 지출검토제도가 국가재정운용계획의 발전된 형태라고 볼 수도 있다. 다만, 지출검토제도는 국가재정운용계획의 준수를 위한 매년도 지출 검토가 필요하다는 점에서 국가재정운용계획과 상호보완의 관계에 있다. 아울러 새 정부의 국정운영 계획을 제대로 반영하는 국가재정운용계획이 세워져야 실효성을 가질 수 있으나, 실상은 매우 형식적으로 운용되고 있다. 일반적으로 국회의 예결산심의는 제도수준에서 지출검토제도와의 유사성은 존재하지 않는다. 주요국가의 지출검토제도의 경우 주로 행정부(재무부처) 중심으로 이루어진 것이다. 의회의 심의 과정에서 예산의 증감이 일어날 수 있으나, 이는 지출검토와는 다른 개념으로 봐야 한다. 지출검토는 통상 내각제 국가에서 채택하고 있으며, 대통령제 국가에서 지출검토가 효력을 발휘하기 위해서는 국회의 예결산 심의에서도 top-down 방식과 지출검토의 도입을 고려할 필요가 있다. 이외에도 국정감사나 감사원의 회계감사는 주로 합법성에 초점을 맞추게 되므로, 지출검토제도와의 중복가능성은 낮은 것으로 판단된다. 일부 비효율적(낭비적) 사업에 대한 감축 의견이 제시되고 있으나, 이는 국회 본연의 기능에 근거하는 것이며, 사전적인 지출검토와 달리 사후적인 집행을 대상으로 하므로 성격이 다르다고 볼 수 있다. 국정감사나 회계감사는 재정집행에 대해 위법하고 부당한 것을 조사하는 제도로 지출검토와 차별점이 있으나, 감사대상이 된 사업이 지출구조조정 대상사업으로 검토되는 것은 가능하다. 넷째, 지출검토제도를 운영하는 집행조직에 재무부처, 일선부처, 민간 등 외부전문가 등 이질적인 집단의 참여가 이루어진다. 특히 제도 도입 초기에는 이러한 분석역량을 정부 내에서 모두 갖추고 있기 어렵기 때문에 민간 컨설턴트 등의 외부전문가 참여도가 높은 편이다. 또한 이는 최초 제도 도입에 따른 객관성과 공정성에 대한 문제제기를 최소화하기 위한 방법이라고 볼 수도 있다. 하지만, 주요국가의 지출검토제도를 그대로 우리나라에 도입하는 것은 쉽지 않은 과정이다. 우선, 지출검토를 도입하고 있는 대부분의 국가의 정치체제가 의원내각제라는 점이다. 의원내각제 국가의 경우, 재무부처와 각 사업부처의 협의를 통해 결정한 지출계획이나 지출한도가 그대로 예산안 편성에 반영되고 최종적으로 예산으로 확정될 수 있다. 하지만, 우리나라와 같이 정부의 예산안 편성권과 국회의 예산안 심의권이 병존하는 경우에는 재무부처인 기획재정부와 개별 부처가 예산배분과 지출한도를 결정한다고 해도, 그대로 예산으로 확정되는 과정에 국회의 예산안 심의라는 과정에서 예산의 증감이 충분히 이루어질 수 있다. 국회의 예산안 심의 과정에서 원칙적으로 예산의 감액만 가능하도록 하고 있으므로, 지출절감을 위해 도입되는 지출검토를 그대로 도입하는 것도 가능하다는 주장이 있을 수 있다. 기획재정부장관이 예산안편성지침을 국회예산결산특별위원회에 보고하는 때에는 중앙관서별 지출한도를 제외하여 보고하고 있는데, 이에 대해 국회는 중앙관서별 지출한도를 포함하여 보고하도록 요구하고 있다. 이에 대해, 기획재정부는 「국가재정법」 제29조제2항에서 예산안편성지침에 지출한도 포함여부를 재량사항으로 하고 있으므로 지출한도의 국회보고는 의무사항이 아니라는 입장이며, 중앙관서별 지출한도가 사전에 공개될 경우 관련 이익집단이나 언론으로부터의 압력으로 인해 예산편성의 어려움과 행정비용이 가중될 우려가 있다고 주장한다. 또한, 정부가 예산안을 편성하는 과정에서 국회가 정보를 요구하거나 그 과정을 공개하도록 하는 것이 정부의 예산안 편성권을 침해하는 것을 우려하고 있다. 이에 대해 국회는 중앙관서별 지출한도는 예산 편성단계의 핵심정보로써 예산안 편성지침에 포함되어 국회에 보고될 경우, 예산안 제출 전부터 거시적인 시각에서 재정총량을 검토하여 심도 있는 예산심의를 위한 정보와 시간을 확보할 수 있는 장점이 있다고 주장한다. 지출검토를 운영하고 있는 대부분의 국가가 의원내각제 국가인 점을 감안하면, 우리나라와 같은 대통령제 국가에서의 지출검토제도는 국회의 예산 심의 과정을 검토하지 않을 수 없다. 행정부의 지출계획을 전체적으로 점검하기에는 한계가 존재하기 때문이다. 따라서 국회의 예산 심의과정에서 쟁점 영역에 한정하여 지출검토를 수행하거나, 행정부의 지출검토 안에 대한 재검토 등이 이루어지는 것을 고려할 수 있다. 향후 예산편성권한이나 예산법률주의가 도입된다면 예산편성이 국회에 부여되기 때문에 거시적인 지출분야별 총량을 결정할 때 국회가 지출검토를 도입하는 것도 가능하다. 다른 방안으로는 정부안 심사 시 국회 각 상임위별 지출한도를 설정하는 방식으로 채택이 가능하다. 정부업무평가를 수행하고, 부처 간 사업이나 업무의 조정 역할을 맡고 있는 국무조정실의 업무에 지출검토를 도입하는 방안도 고려할 수 있다. 복수부처의 사업이나 부처 간 조정이 필요한 예산사업의 경우, 국무조정실이 지출검토에 참여할 수 있다. 실제로 외국 사례 중 일부에서는 지출검토의 최종 승인 과정에서 재무부처와 해당부처의 참여를 전제로 총리실이 의사결정기관으로 기능하기도 한다. 세 번째로, 국회 예산안 심의 과정에 지출검토를 도입하는 방안을 제시하였 다. 이는 기획재정부의 예산안 편성 시에 지출옵션을 설정하여, 각 부처별 예산 편성에 제약을 두는 것과 같이, 국회의 예산 심의 시에 지출옵션을 정하여 개별 상임위원회의 예비심사나 예산결산특별위원회의 본심사에 적용하는 방안이다. 국회의 경우 기획재정부와 같은 관료조직과 달리, 개별 의사결정 주체인 국회의원의 집합으로 정책적 합의가 중시되는 분위기다. 만약, 지출검토가 국회 예산안 심의에 도입된다면, 정책의 우선순위는 구성원 간 정치적 합의를 통해 선정되는 방식으로 적용되어야 할 것이다. 물론 이 과정에서 예산정책처나 입법조사처 등의 검토보고서를 활용할 수 있을 것이며, 다수당의 목소리가 더 반영될 여지가 있다. 성과정보는 정부에서 생산한 재정성과 정보를 공유 받거나, 국회 자체의 지원조직에서 생산한 사업평가 결과를 활용하는 것이 가능하다. 이를 위해서는 국회 지원조직에서는 세부사업이나 내역사업 중심의 증감액 의견을 제시하는 수준에서 벗어나, 다부처 관련 사업, 부처 간 유사중복 사업, 분야 및 부문별 사업군 평가 등을 중점적으로 실시해야 할 필요가 있다.