합리적 자원 배분과 예산 효율성 제고를 위한 국회의 지출검토 도입 및 성과 중심의 예산 심의·관리 체계 개선 방안 doc_id PCY_201804300351496871_6

국회의 예산안 심의과정은 정치적 이해관계에 의하여 우선순위가 조정될 수 있으므로 합리적 자원배분의 목적이 저해될 가능성이 있다. 또한, 각 부처 사업에 대한 전문성이 떨어져 효과적인 지출조정이 이루어지기 어려울 수 있다. 특히, 성과주의가 예산에 적용되기에는 현 국회의 심의과정에는 성과주의 활용 경로가 확보되어 있지 않다. 정권 차원의 주요 추진사업에 대한 정치적 합의를 이끌어 내는 데에는 가장 효과적인 방안으로 판단된다. 국회에서 예산배정권한을 가진다면 기획재정부가 취합한 정부예산안을 국회가 지출검토를 통해 다시 조정할 수 있게 된다. 하지만, 이는 개헌을 전제로 가능한 것으로 현 제도에서 운영될 경우, 기획재정부의 지출한도 총량결정에 국회가 참여하는 방안이 가능하며, 정부예산안의 확정 후 현재와 같이 예산 심의를 하는 경우 미시적인 사업의 계수조정 수준에 머물 수 있다. 이러한 한계에도 불구하고, 상임위원회 예비심사 수준에서 예산안 심의의 기준이 되는 지출검토안을 합의하여 이에 따른 예산 심의가 이루어질 수 있도록 하는 방안을 제시한다. 세 번째로, 국회 예산안 심의 과정에서 상임위원회 수준의 예산 심의기준을 설정하는 방안이다. 우리나라의 경우 예산안 편성권은 정부에, 그 심의권은 국회에 있다. 정부 예산안이 국회에 제출되면, 이후 국회 상임위의 예비심사, 예산결산특별위원회의 심사 등을 거쳐 본회의 가결 후에야 실제 예산으로 기능하게 된다. 하지만, 정부의 예산안이 재원의 배분이나, 사업의 성과를 고려한 예산안 편성 지침에 의해 작성되었다고 하더라도, 국회의 예산안 심의 과정에서, 증액 또는 감액이 이루어질 수 있다. 따라서 정부의 지출한도를 그대로 적용하는 방식이든, 국회의 정당 간 정치적 합의를 통한 새로운 지출한도안을 작성하여 이를 예산안 심의에 반영하는 방식이든, 정책적 우선순위와 재정사업의 성과평가를 활용하여 지출한도안을 설정하고, 이를 바탕으로 예산안 심사를 수행하는 방안을 제시하였다. 이런 관점에서 장기적으로는 국회의 예산안 심의 과정에서 지출검토의 요소를 도입할 필요가 있다. 앞서 두 단계의 지출검토가 이미 도입된 상황이라면, 정부의 지출옵션을 국회에서 그대로 혹은 수정해서 사용하거나, 국회 의 사업 평가 조직을 활용하여 성과정보를 생산하고 정치적 과정을 통해 우선순위를 설정하여 자체적인 지출옵션을 도출하고 이에 따라 예산안 심의를 진행할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 정치적 합의의 과정이 장기화 되는 경우의 문제, 아예 합의가 도출되지 않는 경우, 성과정보와 우선순위를 설정하기 위해 필요한 사업평가의 전문성이 담보되지 않는 경우 등이 해결되어야 한다. 이제 예산과정에서의 지출검토의 도입방안은 포괄적으로 도입되었다면, 이후 법령과 예산의 연계 부분에 관심을 가져야 한다. 비록 가장 낮은 가중치를 가지는 것으로 평가되었다. 하지만, 앞서 설명한 3단계의 예산과정이 아무리 합리적이고 효율적으로 예산을 배분했다고 하더라도, 기초연금이나 누리과정과 같이 대규모 재원이 소요될 것이 예정된 법령의 제･개정으로 그러한 노력의 효과가 감소될 수 있다는 점이다. 따라서 기왕에 도입되어 있는 법안비용추계를 강화하여 모든 재정소요 법령에 대한 추계를 실시하고 이를 통해 산출한 기준선을 바탕으로 향후 법률안 검토에 활용할 필요가 있다. 최근 재정사업 자율평가제도에서도 기획재정부의 확인점검, 일률적인 예산 삭감, 평가중복으로 인한 비효율성과 같은 문제를 해결하기 위한 제도개선이 이루어졌다(오영민, 2017). 먼저, 평가수행체계의 분권화가 이루어졌다. 2015년 부처의 평가를 기획재정부가 확인 후 점수를 확정하는 방식에서, 개별 사업 평가는 부처에 위임하고 부처 평가과정 전바의 적정성을 평가하는 메타평가 방식이 도입되었다. 또한, 평가결과의 예산환류를 개선하기 위하여, 2015년 평가 등급이 ‘미흡’ 이하인 사업에 대해 10%의 자동적으로 예산을 삭감하던 방식에서 평가대상 사업예산 1% 이내에서 부처가 자율적으로 지출구조조정안을 제출하는 방식으로 전환하였다. 다만, 지출구조조정이 어려운 사업의 경우에는 예산삭감 이외에 제도개선계획이나 성과개선계획 등을 제출할 수 있도록 하였다. 세 번째로, 평가체계의 통합을 시도하고 있다. 2016년까지 분리되어 실시되던 R&D 평가와 지역발전사업 평가수행체계를 통합하여 재정사업 통합평가를 실시하였다. 하지만, 여전히 평가수행체계의 일원화에도 불구하고 R&D 평가와 지역발전사업의 평가가 미래창조과학부(현, 과학기술정보통신부)와 지역발전 위원회에서 나누어 수행되고 있다. 다음으로 지출검토가 성과정보와 정책 우선순위를 공히 고려하여 지출구조를 재조정하는 과정이라고 할 때, 성과정보의 객관성과 신뢰성이 담보되어야 한다. 학계와 연구원은 물론이고, 국회와 감사원 등에서는 재정사업에 대한 평가가 이루어지고 있다. 또한, 정부는 재정사업성과관리제도를 통해 개별 단위 사업 수준까지 사업의 성과를 파악하기 위해 노력하고 있다. 이러한 과정에서 생산된 성과정보가 예산의 편성 과정에 제대로 반영되고 있는지도 검토해 보아야 한다. 현재의 정부 예산안 편성과정은 각 부처가 중기재정계획을 제출하면, 이를 통해 기획재정부가 예산안 편성지침을 마련하여, 개별 부처가 각자의 전문성과 책임성을 가지고 예산을 편성하고, 이를 다시 기획재정부와의 협의과정을 거쳐 정부안을 확정하는 방식이다. 이 과정에서 재정성과에 따라 예산을 삭감하는 명시적 조항에 해당하는 경우를 제외하고는(이 경우에도 성과와 예산의 연계성이 떨어진다는 지적이 있음), 성과와 예산이 연계되는 절차는 미흡한 상황이다. 그러나 동시에, 분권화는 예산 의사결정에 있어 새로운 문제점을 발생시킨다. 대표적인 문제는 중앙 재무부처와 일선부처 간에 정보비대칭이 나타나기 쉽다는 점이다. 중앙정부의 재무부처는 각 일선 부처의 사업을 정확히 알기 어렵다. 뿐만 아니라, 각 부처는 자신들의 사업이 부실하다고 알려질 경우 예산 배분에서 불이익을 받기 때문에 이를 가급적 감추려고 할 유인을 지닌다. 성과 예산제도(performance budgeting)는 중앙정부의 예산부처와 실행부처간의 보고 체계를 확립하여 이러한 정보비대칭을 해소하려는 수단이다. 그러나 현실적으로 정보비대칭을 제거하기 위한 제도가 원활하게 수행 되진 않았다. 이는 성과예산제도의 수행 과정에서 다양한 정보들이 생산되는 양적 증가와, 부처 간 정보 교환이라는 정보의 유통이 발생함에도, 현실적으로 이를 통한 긍정적 효과가 나타나기 어려움을 시사한다. 가장 큰 이유는, 이들 중 다수는 불필요한 정보들인 경우가 많아 어떠한 정보를 선택적으로 채택할 것인가라는 문제가 추가적으로 발생한다는 점이다. 예산과정상에서 이러한 정보의 취사선택 문제를 해결하는 데에는 상당한 추가적 자원이 소모되기 때문에 예산의사결정에 오히려 방해가 되기도 한다. GPRAMA는 크게 범정부적 차원에서의 성과관리와 개별 부처 차원에서의 성과관리로 구성된다. 전자의 범정부적 차원에서는 연방정부의 성과기획 및 보고의무에 따라 중점성과목표(Federal Government Priority Goals), 성과계 획, 분기별 우선순위 사업의 수행진도에 대한 평가가 수행된다. 이러한 연방정부 중점성과목표는 각 부처와의 협의를 거쳐, OMB가 연방정부 전체 차원에서 선정하고 매 4년마다 수정하게 된다. 그 시점은 대통령 임기의 두 번째 년도에, 예산안과 동시에 발간한다. 또한 이는 매 2년마다 OMB가 의회의 관련 상임위원회와 협의를 거친다. 이는 또한 분기별로 OMB가 성과향상위원회(Performance Improvement Council)의 지원 하에, 그 성과달성 정도에 따라 달성 여부, 달성 실패 위험성 정도에 따라 목표를 분류하고, 성과를 향상시킬 전략을 설정한다. 이는 연방정부의 성과 웹사이트에 게시된다.