미국 GPRA에서 GPRAMA로의 성과관리제도 발전 과정과 한국 재정사업 성과관리제도의 성과 및 한계 고찰 doc_id PCY_201804300351496871_7

중장기적 관점에서 부처 및 재정사업의 전략적 우선순위를 재조정하고 재정 지출의 배분을 변경하는 미국의 제도는 2010년 제정된 “정부성과 및 결과에 관한 현대화법(GPRA Modernization Act, 이하 GPRAMA)”이라고 할 수 있다. GPRAMA의 구체적인 내용을 살펴보기 전에, GPRAMA의 전신이라고 할 수 있는 “정부성과 및 결과에 관한 법률(Government Performance and Results Act of 1993, 이하 GPRA)”의 입법 목적과 실행 역사에 대해 간략히 살펴 볼 필요가 있다. 이는 현행 GPRAMA가 지닌 특성이 과거 개별적이고 미시적 차원의 성과관리제도의 문제점이 무엇이고, 이를 어떻게 개선하였는지에 대한 시사점을 제시한다는 점에서, 지출검토제도와 성과관리제도의 차별성을 실제 사례를 통해 고찰할 수 있는 사례이다. 1993년에 제정된 GPRA는 프로그램의 성과목표를 정하고 그 결과를 측정하는 체계를 구축하여, 프로그램의 효율성과 효과성을 제고하는 데 있었다. 이는 크게 3가지 요건으로 구성되는데 이는 다음과 같다. 첫째, 연방정부의 각 기관들은 최소 5년간의 향후 계획을 포괄하는 전략계획서(strategic plan)를 작성하여 OMB 및 의회에 제출한다. 전략계획서에는 각 기관의 주요 기능 및 운영을 총괄하는 임무(mission) 및 목적(goals), 구체적 목표(objectives)와 이들을 달성하기 위한 방법을 제시해야 한다. 둘째, 연방정부 예산에 연례성과계획서(annual performance plan)를 첨부한다. 여기에는 각 프로그램의 수행에 따라 달성할 성과의 수준을 계량적인 성과목표(performance goals)로 제시하도록 하였다. 셋째, 각 연방기관의 장은 회계연도의 프로그램 성과보고서(program performance report)를 대통령 및 의회에 제출한다. 이 성과보고서에는 연례성과계획서에 나타난 성과목표와 실제 프로그램의 성과를 지표를 통해 비교하고 평가한다. 하지만, GPRA는 다음과 같은 측면에서 한계에 봉착했다고 평가받았다. 첫째, 여러 부처가 관여하는 문제에 대한 해결이 곤란하다. 현대사회의 문제는 복잡하게 사회 각 방면에 연계되어있어, 하나의 부처에서 담당하여 처리하기가 어려운 것이 보통이다. 둘째, 성과정보의 유용성 확보와 부처 및 의회에서의 이사결정에 대한 환류(feedback)가 미흡하였다. 이는 GPRA에 규정된 다양한 요건들이 일반적이고 추상적으로 표현되어 있다는 법 자체의 문제점과 더불어 법 집행 시 적절한 지침이 마련되지 않았다는 집행상의 문제점 등에도 기인하였다. 셋째, 개인 성과와 부처 결과와의 연계가 미흡하였을 뿐만 아니라, 성과 관리 과정에서 의회와의 협의가 불충분하였다는 한계가 도출되었다. 이에 오바마 행정부 등장 이후 사후평가를 통한 예산과 성과의 연계보다 재정사업의 상시 모니터링 및 관리 체계를 구축하는 방향으로 선회하였다. 그 주요 내용은 전체 사업에 대한 포괄적인 접근을 지양하고, 특정 사업 및 사업 군에 대한 선별적 접근으로의 전환이다. 또한 사후적 성과정보의 생산에서 주요 성과목표의 상시적인 모니터링 및 관리체제로의 전환이라고 할 수 있다. 이러한 내용을 담은 GRPAMA가 2010년 제정되었다. 그 주요 내용은 다음과 같이 제시할 수 있다. 이처럼 GPRAMA는 결과에 초점을 맞추고 정부 성과를 향상시키기 위한 협업적이고 통합적인 접근을 할 수 있는 새로운 틀을 구축하였다. 이에 따라 OMB는 매 4년마다 부처와의 협의를 거쳐 협업이 필요한 제한된 수의 정책영역에 대해 장기적이고 결과지향적인 목표를 재설정한다. 매년 OMB는 이러한 장기적인 협업의 목표가 어떻게 달성되고 있는지에 대한 정보를 제공한다. 특히 과거 개별 부처의 단위 프로그램 위주로 수행되었던 GPRA에 비해 협업적 접근을 통해 다양한 연방정부의 활동을 충분히 통합하고 우선순위가 있는 정책 영역에 초점을 맞추는 연방정부의 장기적 목표에 대해 일관되고 응집된 관점을 제공할 것을 목표로 삼았다. 이는 정부 전체 차원에서 기존의 사업을 재검토하고 새로운 사업의 도입 및 수행을 고려할 수 있는 도구로서 기능한다고 할 수 있다. 후자의 부처 차원에서도 전략계획을 수립 및 수행한다. 매 4년마다 모든 정부부처는 대통령 임기의 2년차 대통령 예산안과 함께 전략계획을 제출해야 하는데, 각 기관은 웹사이트에 이 계획을 공개하고, 대통령과 의회에 보고해야 한다. 이와 함께 매년 달성할 성과계획을 갱신해야 하며, 이는 객관적이고 계량화 가능하며 측정 가능한 목표로 제시됨은 물론, 이것이 부처의 전략 목표 뿐만 아니라 연방정부 성과목표 달성에 어떻게 기여하는지를 적절한 연계(alignment)를 보여주어야 한다. 회계연도 종료 150일 이내에 성과목표 및 실제 성과를 비교하는 성과평가가 제시되어야 하며, 이는 과거 5년의 회계년도 동안의 결과와 비교하여 평가하게 된다. 또한 분기별로 성과향상 점검(Agency Quarterly Priority Progress Review)이 수행되는 것은 연방정부와 유사하다. 결론적으로 GPRA에서 GPRAMA로의 개선은 개별 프로그램과 특정 부처의 미시적 관점에서, 정부 전체의 관점에서 범부처적으로, 또한 프로그램 포괄적으로의 통합적 관리이며, 집행단계에서의 관리 강화라고 볼 수 있다. 인터뷰 결과를 정리하면, 먼저, 재정사업목표관리제도에 대하여 단위사업 단위에서 성과목표와 측정지표를 설정하는 과정에서 담당자의 책임성이 제고되고, 투입중심관리에서 성과중심관리로의 변화가 일어났으며, 공무원들이 성과 마인드를 가질 수 있도록 되었다는 점이 긍정적으로 평가되었다. 하지만, 이러한 성과에도 불구하고, 결과지표(outcome)가 아닌 산출지표(output) 위주로 실제 성과를 파악하는 문제, 계속사업이 대부분인 상황에서 단년도 성과지표로 실질적 사업성과 평가하는 한계, 예산 및 타 평가제도와의 연계미흡, 심층적인 성과정보의 생산이 미흡, 그리고 성과관리가 어려운 사업들까지 획일적으로 실시함에 따라 전략적 성과관리가 되지 않는 다는 점들이 지적되었다. 부수적으로 모든 단위사업 수준에서 성과지표를 설정하고 평가해야 하는 것이 ‘평가부담’으로 작용할 수 있다는 우려도 있었다. 다음으로 재정사업자율평가의 성과로는 평가결과의 예산연계로 책임성이 강화, 사업부처와 기획재정부나 국회 간 정보 비대칭성이 큰 상황에서 가장 많은 집행 관련 정보를 가진 실행부처의 자율평가 방식이 가지는 실효성이 존재, 성과가 낮은 사업에 대한 부처의 자체적 점검이 가능, 사업추진 과정 등에 대한 집행 모니터링의 기능을 수행한다는 점을 꼽았다. 반면, 최근 제도개선이 이루어진 만큼 기존 제도의 한계에 대한 다양한 성토도 있었다. 부처 자체평가를 기획재정부가 다시 검토하는 방식(메타평가)으로 자율평가의 의미가 퇴색되고 평가결과의 신뢰성 결여, 상대평가 방식의 강제등급 배분으로 사업의 난이도에 따라 평가결과가 결정되거나 예산감축 시 가장 부처가 타격을 적게 받는 완료 전단계의 사업이나 예산 규모가 작은 사업을 미흡으로 평가하는 등의 부작용 발생, 성과만으로 예산삭감이 이루어지는 경우 예산투입이 더 필요한 사업이라도 ‘미흡’ 등급을 받으면 예산이 삭감되는 사례, 평가중복으로 인한 비효율성, 체크리스트 방식의 평가방식으로 인해 평가결과가 개선에 대한 전략 수립 및 기타 사업추진에 유용한 정보를 생산하는데 기여하지 못한다는 점 등이다. 이와 같은 한계에 대해 성과평가 결과만으로 예산의 증감을 결정하는 상황에서 나타나는 일종의 딜레마를 확인할 수 있다.