지출검토제도의 성공적인 운영을 위한 정치·경제적 요인, 제도적 특성 및 주요 고려사항에 관한 고찰 doc_id PCY_201804300351496871_9

지출검토의 성공은 또한 예산배정제도와의 연계성, 전략적 기획, 정치적 선거 주기와도 연관이 있다. 예를 들어, 유권자의 지지를 확보하려는 목적에서는 현 상태 유지를 바탕에 두고 기술적 효율성의 확보가 목적인 기능적 심사보다는 총체적인 우선순위의 재분배인 전략적 심사가 보다 우월한 수단일 수 있다. 또한 정치적 상황에 따라 어떠한 형태의 지출검토제도가 보다 타당성을 지니는지 결정되기도 한다. 예를 들어, 다수의 정당이 연합정부를 이루고 있는 경우, 강력한 중앙정부의 리더십을 발휘하기는 어렵기 때문에, 기능심사 위주로 수행되기 쉽다. 반대로, 상대적으로 강력한 중앙정부 재무/예산부처의 리더십이 발휘된다면, 전략적 심사가 보다 수월하게 수행될 수 있다. 시점 역시 중요하다. 전략적 심사 결과에 따른 중요한 변화는 부처 간 역할이 안정적으로 정비된 정권 중반보다는 정권 교체기의 정부 개편 과정에서 원활히 수행될 수 있다. 또한 다음과 같은 추가적 고려사항이 있다. 지출검토는 재량적 지출(discretionary expenditures)과 의무적 지출(mandatory expenditure) 모두를 대상으로 할 수 있다. 특히 연금 또는 의료보험과 같은 보건지출이 대표적인 후자의 경우에는 연례적인 예산과정에 의해 결정되기보다는 입법적 조치를 통해 일정규모 또는 비율의 지출이 지속적으로 유지되기 때문에, 지출검토는 이러한 의무적 지출 규모의 타당성을 검토하기에 적절한 제도이다. 또한 중앙정부의 지출에만 적용되는 것이 보통이나, 일부 국가의 경우 지방정부 수준에서도 다루어진다. 핀란드의 생산성 향상 제도가 그 예이다. 지출검토는 개별 정책이나 조직 단위에서 수행되는 경우가 잘 알려져 있다. 일반적으로 지출검토의 수준은 재정적 수요, 정치적 의지, 가용 자원과 심사의 수행능력에 따라 적정하게 이루어져야 한다. 2009년에 수행된 캐나다의 전략적 검토의 경우, 개별 부처 단위에서 수행하는 재정사업의 상위 5%와 하위 5%를 구분하는데 사용되었다. 이렇듯 지출검토의 수준과 범위를 한정하는 것은 수요를 한정하고, 심사 과정을 빠르게 이끌며, 정치적 동의를 얻는 데 소모되는 시간과 자원을 최소화 할 수 있다는 장점을 지닌다. 심각한 재정적자에서 시작된 영국의 지출검토를 그대로 도입하는 것이 바람직한 것인지에 대해 논의가 필요하다. 지출상한제도와 페이고(PAYGO) 등을 연계하는 것이 바람직할 것으로 보인다. 총괄심사, 전략적 검토 등의 개념은 OECD나 각 국가별로 정의가 일정하지 않다. 일반적으로 사전에 항목을 정하지 않고 재전건전성 향상(주로 부채의 축소)을 목적으로 지출검토를 실시하는 제도가 포괄적 지출검토이다. 전략적 지출검토는 일반적으로 서비스 감축을 통한 지출감축을 목적으로 지출사업(서비스)의 성과를 점검하는 것이며 엄밀히 말하면 전략적 지출검토 자체가 지출감축을 결정하는 것은 아니며 그러한 결정을 위해 성과나 평가 등을 수행하는 것이다. 이 결과를 근거로 새로운 사업을 위한 지출감축 후보대상인 지출절약옵션을 도출하는 것이다. 영국의 지출검토의 경우 지출감축 목적이 존재하므로 넓은 의미에서 전략적 검토의 특징을 가지고 있으나, 다른 국가의 경우 전략적 검토는 실제 운영과정에서 특정서비스나 사업영역을 사전에 설정해 놓고 실시되는 경우가 많다. 캐나다의 지출검토제도는 90년대 중반 시작된 재정사업 심사(Program Review)로 시작되었다. 1990년대 캐나다의 예산적자가 국내총생산의 4-6%까지 증가하였는데, 캐나다 정부는 재정건전성의 확보를 위해 1994년 재정사업 심사제도를 도입하였다. 캐나다의 재정사업 심사는 3년을 기본 주기로 삼아 기관 단위로 수행되었으며, 6개의 재정사업 사정기준(program assessment criteria)에 의거하여 각 기관의 성과 및 지출절약 대안을 평가하였다. 그 기준은 다음과 같다. 이러한 재정사업 심사제도는 총리의 재무 부처에 관한 “강력하고 명시적인 지지(strongly and visibly support)”하에 수행되었다. 각 일선부처는 사업심사를 위한 전략적 수행계획을 내각에 제출하고, 이는 위원회의 심사를 거쳐 예산과정에 반영된다. 조직적 측면을 보면 의회 서기(the Clerk of the Privy Council)와 내각의 관방장관이 주재하며 각 일선부처 차관들이 참여하는 선도위원회가 구성되어 지출계획에 대한 공동심의를 수행하고 이에 따라 지출심사의 제안을 제시한다. 이러한 관점에서, 지출검토제도를 제도화한 대부분의 국가에서는 다음과 같은 공통점을 지닌다. 첫째, 분석대상을 중앙정부의 모든 또는 다수의 재정사업 및 부처를 대상으로 하고 있다. 앞서 개괄한 바와 같이 개별적인 효율성 향상 노력만으로 목표한 재정건전성 확보가 어렵기 때문에, 새롭게 조정된 우선순위에 근거하여 자원을 재배분하고, 이에 근거하여 과감한 재정사업의 감축이 동반되기 때문이다. 물론 이 과정에서 개별 사업 및 부처 단위의 미시적 관점에서 효율성 향상 노력을 배제하는 것은 결코 아니다. 지출검토제도는 근본적으로 개별 사업 및 부처의 효율성 향상을 목표로 하는 기능적 심사(functional review)를 전제로 하고 있다고 보는 것이 보다 타당하다. 국가별 지출검토제도 고찰에서 공통적으로 제시되는 점은 각 일선부처의 적극적인 심사 과정의 참여라고 할 수 있는데, 이 과정에서 부처의 개별적 예산감축 노력이 배제되고 있다고 보기 어렵다. 둘째, 지출검토제도는 전략적 우선순위의 재설정에 따라 자원을 재배분한다는 점에서 하향식 제도의 특성을 지니지만 현실적으로는 상향식 제도의 성격을 강하게 지닌다. 중앙 재무 부처와 일선 부처간에는 필연적으로 재정사업 수행과 관련된 정보비대칭이 존재할 수 밖에 없다. 이러한 상황에서 지나치게 재무 부처가 전략적 우선순위 재설정의 이니셔티브를 가져가게 되면 일선부처와의 갈등으로 인해 지출검토제도가 원래 의도한 목적을 달성하기 어려워진다. 이에 따라 실제 재정사업이 어떠한 양상으로 이루어지고 있는가에 대한 실질적인 정보가 잘 가공되어 지출검토제도 전담조직에 전달될 필요가 있다. 이런 이유로 인해 다수의 국가에서는 일선부처의 지출검토제도 참여가 제도적으로 보장되어있다. 셋째, 앞서 제시한 바와 같이 다수의 일선부처와 같은 재정사업 수행에 따른 이해관계자가 지출검토제도에 참여함에 따라, 이를 주관하는 중앙정부의 총리실 또는 대통령실과 같은 정치적 리더십을 발휘하는 조직과, 재무 부처의 리더십이 매우 중요하다. 전략적 우선순위 재조정은 현재 수행중인 사업의 과거 실적에 근거할 뿐만 아니라, 미래 관점에서 또는 정치적 요인에 따라 영향을 받을 수 있기 때문이다. 지출검토는 자원집약적인 제도이다. 정치적 의지와 정부의 역량은 물론, 충분한 정보, 인적/재정적 자원이 효과적으로 구현되어야 유의미한 효과를 창출할 수 있다. 따라서 지출검토를 수행하려는 재무부처는 목적과 종류가 무엇인지, 어떠한 재정적 목표를 가져야 하는지, 어떠한 정치사회적 환경 하에 있는지는 물론, 과거 성공적이었던 지출검토의 조건 역시 잘 파악하고 있어야 한다. 이러한 조건이 만족될 때, 지출검토제도의 효과는 극대화될 수 있다. 또한 지출 검토제도의 필요성을 예산과정의 정보비대칭이란 측면에서 다시 한 번 고찰해 볼 필요성이 있다. 일선 부처에서는 추가적인 새로운 예산을 배정받기 위해 보다 좋은 재정사업을 추진할 유인을 지닌다. 보다 좋은 재정사업을 기획할수록, 추가적인 예산을 배정받기는 보다 용이해진다. 그러나 이러한 이유는 반대로 작용할 수도 있다. 좋은 사업일수록 예산을 배정받을 확률이 높기 때문에, 일선 부처에서는 어차피 필수적인 사업에는 예산이 할당될 것으로 판단하고, 불요불급한 사업에 대해 높은 우선순위를 부여하여 예산을 확보할 유인이 존재한다. 중앙 예산부처의 강력한 예산통제가 존재하지 않을 경우, 정보비대칭을 이용한 이런 도덕적 해이는 언제라도 발생할 수 있다.