공공갈등의 효율적 관리 및 해결을 위한 갈등영향분석 제도의 현황과 한계를 분석하고, 제도적 실효성 제고 및 활성화 방안을 탐색하는 연구 doc_id PCY_201804300358596621_1

사회가 복잡･다양해지면서 사회구성원들 사이의 갈등은 점차 늘어가고 있으며, 이를 해결하기 위하여 정부 및 관련 기관들이 감당하는 사회적 비용역시 증가함에 따라 우리나라 경제 성장에 부정적인 영향을 미치고 있다. 특히 중앙정부와 지방자치 단체들이 시행하는 사업들로부터 발생된 공공갈등은 우리 사회의 주요 갈등 중 하나로 이를 효율적으로 관리하고 개선하는 것에 대한 사회 전반의 관심과 욕구는 날로 늘어가고 있다. 이러한 사회적 수요의 증가로, 정부의 정책 및 사업을 수행할 때 일어날 수 있는 갈등을 미리 살펴보고 공공갈등의 효율적 관리 및 해결 방안 마련을 가능하게 하는 공공갈등 관리 방법의 하나로서 갈등영향분석의 필요성이 대두되었다. 이에 따라 2007년 대통령령으로 제정된 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정에 의해 갈등영향분석을 실시하기 시작하였다. 정부는 2007년 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정(대통령령)을 제정하여 보다 체계적인 갈등관리를 위한 부단한 노력을 하여 왔다. 하지만, 지난 10년간 공공정책이나 국책사업을 추진하는 과정에서 발생하고 있는 다양한 갈등양상은 오히려 더 심화･증폭되고 있는 현실이다. 특히, 국가 중요 정책이나 대형 국책사업 과 관련된 의사 결정이 객관적･체계적 분석보다는 정치적 고려에 의해 좌우되는 경우가 여러 차례 관측되었으며, 이해관계자 간 첨예한 대립을 보이고 있는 기피･혐오시설 입지인 NIMBY와 유치경쟁이 치열한 PIMFY의 경우도 보다 객관적･과학적 분석이 이루어지지 않아 사업과 정책의 신뢰성과 정당성이 떨어지는 현상을 보여주었다. 이러한 상황이 지속될 경우 향후 갈등이 확대･지속될 가능성이 높다. 따라서 공공정책이나 공공사업(국책사업)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생할 수 있는 공공갈등의 요인을 사전에 예측･분석하는 과업의 중요성이 커지고 있다. 특히 예상되는 갈등에 대한 과학적이고 체계적인 관리방안의 일환으로 갈등영향분석 제도를 활성화 할 수 있는 방안에 대한 연구의 필요성이 크게 증가하고 있다. 2007년 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정이 제정된 이래로 정부 정책이나 사업에서 갈등이 발생할 가능성이 있거나 이미 갈등이 발생한 경우 갈등영향분석을 실시하여 갈등의 전반적인 원인과 배경을 조사하고 향후 갈등 해결에 필요한 사항들을 분석하는 일들이 활발히 진행되어 왔다. 그러나 아직 갈등영향분석을 시행한 기간이 짧고 이와 관련된 선행연구들은 공공갈등의 하나로 갈등영향분석을 분류하고 있기 때문에 갈등영향분석 자체에 대한 이론적 토대가 부족한 상태이다. 다시 말해 갈등영향분석의 명확한 정의와 갈등영향분석의 갈등 유형에 대하여 좀 더 세밀하게 분류할 수 있는 연구들이 추가적으로 이루어져야 할 것이다. 갈등영향분석과 관련된 사례들도 주로 단일사례 중심으로 일련의 내용들을 열거하는 방식으로만 설명된 연구들이 대부분이여서 각각의 사례들을 비교하고 문제점들을 파악한 연구가 부족한 실정이다. 더욱이 공공갈등 및 갈등관리에 대한 선행연구들에 비해 갈등의 실질적인 주체인 이해관계자들에 관한 연구나 갈등을 유형별로 비교 분석하고 갈등영향분석의 효율적 운영방안에 대한 논의들이 부족한 실정이기 때문에 이에 대한 연구도 필요한 상황이다. 그러나 현행 갈등영향분석 제도는 대통령령을 근거로 하고 있다는 법령 체계의 한계, 갈등영향분석 실시요건에 대한 법령 내용과 임의규정의 한계, 갈등영향분석자의 전문성 판단의 한계, 갈등영향분석 담당 공무원과 기관장의 인식부족, 갈등영향분석 매뉴얼과 프로세스의 구체성 부족, 보여주기 식의 형식적 갈등영향분석 실시 등의 다양한 현실적 한계를 띠고 있다. 또한 이 분야에 대한 관련 선행 연구들의 경우, 갈등영향분석의 운영 현황과 실태분석을 통한 제도상의 근본적인 문제를 발견하지 못하였다는 한계를 보이고 있다. 제도 전반에 대한 구체적이고 체계적인 연구를 통하여 바람직한 제도 개선 방안을 제시한 연구가 전무한 상태로 볼 수 있는 것이다. 특히 대부분의 선행 연구들이 갈등영향분석의 표면적인 진행과정과 결과만을 서술한 연구들이 대부분이며, 따라서 갈등영향분석이 적절하게 이루어 졌는지에 대한 평가나, 갈등영향분석 수행 후 발생한 문제점들에 대한 고찰 및 그 해결방법에 대한 논의가 부족하다. 본 연구의 목적은 갈등영향분석 제도가 본래적 의미에 부응할 수 있는 방법을 탐색하는 것에 있다. 즉 갈등영향분석이 공공정책 혹은 국책사업을 수립･추진할 때 그 추진과정에서 사회에 미치는 갈등요인을 객관적이며 과학적으로 예측･분석하고, 예상되는 갈등에 대한 관리방안과 대책을 체계적으로 강구하고 갈등관리 기법의 기능을 다할 수 있도록 제도 개선 및 활성화 방안을 탐색해보고자 하는 것이다. 이러한 연구목적 하에서 갈등영향분석 제도의 운영 활성화를 위한 세부 목적을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 공공기관 갈등예방과 해결에 관한 규정의 갈등영향분석에 대한 법적 실효성 제고를 위한 이론적･실증적 논거를 제시한다. 현행 공공기관 갈등예방과 해결에 관한 규정 대통령령과 총리령의 시행 규칙에서 갈등영향분석 관련 규정은 법적 실효성을 담보할 수 있는 구체성과 적실성이 떨어질 뿐만 아니라 단순 권고 수준에 머물러 있다. 따라서 법령의 유용성과 실효성에 대한 보완 및 개선 방안을 제시하는 것이 본 연구의 첫 번째 목적이 된다. 이를 위해 현행 광역시도와 68개 기초자치단체에서 제정하고 있는 갈등관리 조례와, 과거 발의된 바 있는 공공기관의 갈등예방 및 해결에 관한 법률안 등의 갈등영향분석 조항을 검토･분석하여 법령의 유용성과 실효성에 대한 방안을 살펴본다. 본 연구의 연구방법을 과정 별로 구분하여 설명하면 다음과 같다. 첫째, 제2장에서는 이론적 논의와 연구모형을 구축한다. 공공갈등과 갈등영향분석의 개념 및 정의들을 살펴보고, 이를 토대로 본 연구에서 의미하는 갈등에 대한 정의와 갈등영향분석에 대한 필요성이주요 논의 대상이 될 것이다 . 특히 국내외 선행연구 검토과정을 통해 공공갈등관리 제도 연구와 주요 갈등영향분석 연구, 그리고 공공갈등 및 갈등영향분석의 주요 쟁점 등에 대해 분류･분석한다. 이러한 내용들을 토대로 본 연구의 분석기준인 IPE(Input-Process-Effectiveness) 기법을 활용하여 갈등영향분석서 사례에 대한 검토 기준 역시 구축하게 될 것이다. 이를 위하여 공공갈등 및 갈등영향분석 관련 문헌연구와 관계 법령 및 정부 부처의 갈등영향분석 제도 운영 실태평가 결과 등을 분석한다. 더불어 갈등영향분석 제도 운영 및 분석기준의 논리적 기초를 마련하기 위해 관련 연구 운영실무위원회와 자문회의 등을 개최한다. 우리나라의 갈등영향분석은 주로 영어의 Conflict Assessment의 개념으로 사용하고 있지만 쟁점분석, 상황분석, 갈등분석, 이해당사자 분석, 분쟁해결, 공공정책분쟁 등 비슷한 의미를 가지고 있는 용어들이 많다. 대부분의 갈등영향분석 보고서나 갈등영향분석 매뉴얼, 관련 연구 등에서 사용하고 있는 갈등영향분석의 개념은 대통령령인 공공기관 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제2조에서 정의하는 “공공정책을 수립･추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측･분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것”을 의미한다. 이와 다른 갈등영향분석을 정의하고 있는 관련 연구들을 살펴보면 신창현 외(2005: 16)은 갈등영향분석의 개념을 법률적 정의보다 더 자세히 설명하여 “공공정책 등의 입안 단계에서, 공공기관의 장과 민간사업자가, 중립적인 전문가에 의한 이해관계자 면담을 통해, 갈등의 쟁점과 우선순위 등을 확인하고, 대화와 타협에 의한 합의 가능성 분석 결과를 토대로 합의 정차의 진행 여부와 방법을 결정하기 위한, 이해관계자 여론수렴 활동”으로 정의하고 있다.