UN 지속가능발전목표(SDGs)의 개념적 특징과 MDGs와의 차별성, 그리고 국제규범으로서의 모호성이 국내 이행 과정에 미치는 영향 doc_id PCY_201804300500026351_1

UN이 채택한 SDGs(Sustainable Development Goals)는 2016년~2030년 동안 국제사회가 지속가능한 발전을 위해 노력해야 할 달성 목표를 의미한다. 이때 지속가능한 발전이란 ‘미래세대가 자신들의 필요를 충족시키기 위한 능력을 해함 없이 현재 세대의 필요를 충족시키는 발전’을 뜻하며, UN은 지속가능한 발전을 위해 ‘사회발전, 경제성장, 환경보존’의 3개 축을 균형 있게 발전시켜야 한다는 점을 강조하고 있다. SDGs의 기본정신은 ‘그 누구도 소외되지 않는 것(Leave no one behind)’으로 이행과정의 포용성을 강조한다. 또한 SDGs의 의의는 SDGs를 담고 있는 ‘2030 지속가능발전의제 보고서’에서 찾아볼 수 있다. 보고서에서는 SDGs가 21세기 인류와 지구를 위한 헌장이며(51항), 향후 15년간 인류, 지구, 번영, 평화, 파트너십의 5개 가치를 바탕으로 인류와 지구를 위해 주요영역의 활동을 촉진할 것(서문)이라고 밝히고 있다. 또한 이 과정은 회원국, 국제기관, 전문가, 중앙과 지방, 시민사회, 민간, 학계 등 모든 이들을 포함하며, 반드시 성공할 것(52항)임을 밝히고 있다. 둘째, 기존의 개발목표와는 달리 SDGs는 경제･사회･환경 등 모든 발전목표를 망라하는 포괄적이고 광범위한 목표로 구성되어 있다. SDGs 목표는 포괄적 경제성장, 사회통합, 환경보호 등 세 개의 축을 중심으로 17개 목표, 169개 세부목표로 구성되어 있다. 1992년 리우선언 이후 ‘지속가능한 발전(sustainable development)’란 개념이 널리 사용되었는데 당시에는 환경을 보호하여 인간과 지구가 공존하는 것이 필요하다는 점에서 환경문제와 관련한 이슈들을 중심으로 제기되었다. 그러나 2015년에 합의된 지속가능발전목표는 환경분야 뿐만 아니라 경제 및 사회 분야 전반에서 어느 누구도 소외되지 않도록(Leave no one behind) 보편성, 포용성을 강조한다. 따라서 기존의 개념에서 진일보하여 보다 포괄적인 의미에서 ‘지속가능 발전’이란 개념을 재정립하고 이를 위행하기 위한 통합적인 접근법을 모색해야 한다. 2000년 국제사회는개발도상국의 빈곤퇴치와 사회개발 및 인간개발을 위해 2015년을 시한으로 총 8개 목표와 21개 세부목표로 이루어진 UN 새천년개발계획(MDGs)에 합의하였다. MDGs는 여러 면에서 한계점을 지적받았지만 공통의 목표 아래 국제적 차원의 협력을 이끌어낸 기초로 기능하였다는 점에서 의의가 있다. MDGs는 2015년으로 그 시한이 종료됨에 따라 새로운 목표의 수립을 위해 2012년부터 Post-2015에 대한 논의를 시작하여 2015년 9월 마침내 지속가능발전목표(SDGs)를 채택하기에 이르렀다. SDGs는 MDGs를 교체하는 새로운 개발의제이자, MDGs에 대한 성찰을 바탕으로 탄생한 개발목표라는 점에서 연속성을 갖는다. SDGs를 담고 있는 2030 지속가능발전의제 보고서(원제: Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development)는 유엔의 193개 가입국 전원이 합의하는 내용을 담기 위해 수많은 논의과정을 거쳐 탄생하였다. 약 5년에 걸쳐 이뤄진 논의과정에는 UN은 물론이고 회원국 정부, 기업, 시민단체, 연구소, 언론 등 많은 관계자들이 참여하였고 MDGs보다 폭넓은 의견을 반영하고자 노력하였다. 국제규범의 국내이행에 있어 각국 정부의 역할이 강조되는 또 다른 이유는 모호성에서 찾을 수 있다. SDGs와 같은 국제규범은 포괄적이고 광범위한 목표를 담고 있으며, 합의된 의무 사항은 대개 의도적으로 다양한 해석의 여지를 내포하고 있다. 이와 같은 특징의 긍정적인 측면을 가리켜 ‘건설적 모호성(Constructive Ambiguity)’이라고 한다. 본 개념은 본래 미국 외교협상과정의 전략적인 모호성을 지칭하는 용어로서, 1970년대에 미국의 국가안보담당보좌관과 국무장관을 역임했던 헨리 키신저(Henry Kissinger)가 처음 사용하였고 이후 지속가능한 발전 분야에도 적용되기 시작했다. 이와 같은 모호성은 지속가능한 발전뿐만 아니라 환경정책, 인권 등, 주요 개념의 정의가 명확하지 않거나, 국제적인 협업이 요구되나 정치적으로 민감한 분야의 합의문에서 주로 나타난다. 이중에서도 특히 지속가능한 발전은 경제, 사회, 환경 이슈가 상호의존적인 구도를 이루는 총체적인 개념이라는 점에서 고유한 모호성(Intrinsic Ambiguity)을 내포하고 있다. 따라서 국제규범에 내포된 의도적인 모호성은 이러한 개념적 복잡성과 국가 간에 상이한 정치적 이익의 필연적인 결과라고 할 수 있다. 여기서 ‘건설적’이라는 수식어는 ‘파괴적(Destructive)’ 모호성의 반대 의미를 가진다고 해석할 수 있다. 모호성이 건설적인 효과를 가진다는 것은 의도적으로 국제규범 합의문에 모호한 표현을 사용함으로서 다양한 정치적 의제에 대하여 회원국의 폭넓은 합의를 이끌어낼 수 있다는 것을 의미한다. 즉, 합의에 도달하기 위한 논의가 정치적 이념이나 경제적 이익이 상이한 국가 간에도 활발히 진행될 수 있다는 이점이 있다. 국내이행의 과정에서 모호성이 가지는 또 다른 긍정적인 효과는 각국의 현실과 상황에 맞는 국내집행방안의 기획 및 설계의 자율성이 보장된다는 점이다. 목표 달성을 위한 표준화된 규칙이 없고, 합의문의 구체적인 해석은 각국 정책집행자의 재량에 따라 결정되기 때문이다. SDGs의 최종 결의문 역시 자발적 이행의 원칙을 실현하기 위해 SDGs의 개별 적용을 존중할 것을 강조한다. 이처럼 SDGs에 내포된 모호성으로 인해 SDGs에 접근하는 시각이 두 가지로 분류된다. 첫째, SDGs를 MDGs의 후속으로 이해하고 그 핵심 내용을 여전히 국제개발협력으로 보는 시각이 있다. 둘째, SDGs는 환경･경제･사회를 아우르는 총체적인 국제 규범으로 인지하고 국내 부처 간 그리고 다양한 정책사업 간의 협업을 지향해야 한다는 입장이 있다. 이처럼 이원화된 두 관점에 따라 부처 별 정책적 방향성의 차이가 존재할 수 있다. 전자는 ‘개발’을 강조하는 반면 후자는 ‘발전’을 강조하며 SDGs와 관련하여 발굴되는 정책사업의 주요 목표 또한 개도국과의 협력, 혹은 국내이행으로 갈린다. 두 관점간의 명확한 정리가 요구되나 SDGs 결의문에 정책대상에 대한 자세한 합의 사항이 누락되어 있어 해석의 기준을 명확하게 설정할 필요성이 대두된다는 의견이 존재한다. 국제규범의 국내이행(policy implementation of international agreements)이란, 법안의 통과, 국내 혹은 국제기관의 창설, 규정의 집행 등을 통해 국제사회에서 합의된 내용이 각 국가의 정책 실행 단계로 전이(transition) 되는 것을 말한다. 이행의 유사개념으로는 국제관계학에서 말하는 ‘준수(compliance)’가 있다. 이는 일반적으로 구속력 있는 국제 조약의 내용을 자국의 국내법으로 수용하는 등, 합의된 규칙에 대한 순응의 상태를 말한다. 일부 국제관계학 문헌에서는 편의상 준수와 이행의 개념이 혼용되는 경우도 있지만(Mastenbroek, 2005; Perkins & Neumayer, 2007), Raustiala & Slaughter(2002)가 국제법과 국제관계학의 관점에서 정의하는 이행과 준수의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 이행은 보통 준수의 상태에 이르기 위한 필수 단계이지만, 준수는 이행 없이도 일어날 수 있다. 다시 말해, 준수는 정부기관 혹은 규정된 독립체의 노력이나 행동 없이도 실현될 수 있다. 예를 들어, 국제사회에서 합의된 내용이 현재 집행중인 국내 정책과 일치하는 경우, 준수는 자동적으로 일어난다.