지속가능발전목표(SDGs)의 효과적인 이행을 위한 정책적 모호성 해결 방안과 국내 실정에 맞는 우선순위 설정 및 참여형 전략 수립의 필요성 doc_id PCY_201804300500026351_7

지속가능발전목표의 이행은 세 가지 방향으로 진행될 수 있다. 첫째, 국내 정책에 반영(domestic level), 둘째, 국제개발협력 정책 통한 개발도상국 지원(international development level), 셋째, 글로벌 차원에 영향을 미치는 정책을 통한 이행(global level)등 세 가지로 구분이 가능하다. 본 연구에서는 국내이행에 관한 것으로 연구범위를 제한하고 국내정책에 반영하는 것에 초점을 맞추었기 때문에 국제개발협력을 통한 SDGs 이행지원에 대해서는 심도있게 다루지 않았다. 하지만 공적개발원조(ODA)등 국제개발협력을 통해 개발도상국의 지속가능한 발전을 도와주는 것은 모든 공여국들이 고려해야 할 중요한 과제이다. 따라서 국제개발협력과 관련된 정책목표를 제시하고 관련된 기본적인 사항을 규정하기 위한 국제개발협력기본법에 지속가능발전목표(SDGs)와 관련된 조항을 명시함으로써 SDGs 달성을 위한 노력 필요성을 강조할 필요가 있다. 정책수단의 모호성(Ambiguity of Policy Means)이란, 이행을 담당하는 다양한 조직이 각자 어떤 역할을 해야 할지 명확하지 않거나, 복잡한 정책 환경으로 인해 적절한 이행 수단의 선택이 어려워지는 것을 의미한다. 또한, 이행 수단이 선택되었지만 그것을 활용하는 법을 모르거나, 활용을 통해 어떤 영향이 발생할지가 불확실한 경우를 말한다. 국제규범의 이행뿐만 아니라, 국내정책의 집행과정에서도 정책수단 결정 단계에서 이해관계자 간의 이익이 팽팽히 맞서는 경우가 빈번하다. 정책수단은 국민들에게 직접적인 영향을 미치기 때문에 정책수단의 선택은 결국 정책결정 과정 중 가장 중요한 단계가 된다. 더구나 국제규범은 상위정부에 의해 합의되고, 국내 집행자의 재량적 판단에 의해 이행되기에 정책수단의 선택에 혼선이 발생할 가능성은 더욱 높아진다. 우선순위 모호성(Priority Ambiguity)이란, 특정 시점에서 다수의 정책사업 하위 목표 간의 우선순위를 결정하는 데 있어 해석의 여지가 허용되는 수준으로 정의된다. 다수의 목표 중 우선순위가 결정된다는 것은 특정 목표가 우선시 되거나, 수단과 목표 간의 결합이 이루어져 다수의 목표 간에 수직적 계층이 형성되는 것을 말한다. 목표가 명료할수록 우선순위를 결정하기가 수월하며 제한된 자원의 활용도 용이해진다. 반면, 다수의 정책사업 간의 우선순위가 모호할 경우, 사업성과의 수준은 낮아진다. 경제, 사회, 환경보호 분야에 걸쳐 총 17개의 목표와 169개의 과제를 폭넓게 아우르는 SDGs의 경우, 국가별로 달성해야 하는 분야와 정책목표의 우선순위를 선정하는 데 있어 경쟁적 해석이 일어날 가능성은 더욱 높아진다. 평가적 모호성(Evaluative Ambiguity)이란, 목표의 모호성으로 인해 특정 목표의 달성 여부나 진전의 평가가 경쟁적으로 해석되는 정도를 말한다. 즉, 정책사업의 긍정적인 산출물을 정량적, 객관적인 지표의 형태로 전환하여 측정하기 어려운 경우를 나타낸다. 예를 들어, ‘바람직한 미래’, ‘민주주의의 실현’, ‘투명한 집행’ 등의 모호한 표현은 정치적 슬로건에 자주 등장하지만 구체적인 정의가 제시되지 않아 목표 달성여부의 판단이 거의 불가능하다. 뿐만 아니라, 앞서 살펴 본 우선순위 모호성, 대상집단 모호성과 마찬가지로 정책사업의 평가적 모호성이 높아질수록 사업성과 수준은 낮아진다. 유엔은 SDGs의 채택과 동시에 성과 측정을 위한 글로벌 지표와 모니터링을 위한 프레임워크를 제안하였다. 유엔의 지속가능발전목표 지표 개발을 위한 기구 및 전문가 그룹(Inter-Agency and Expert Group on SDG Indicators)을 주축으로 2년 간 다양한 유엔 전문가, 학계, 시민사회, 기업, 국가 통계청과의 자문을 거쳐 241개의 SDGs 지표가 최종 확정되었다. SDGs의 이행환경, 추진체계, 목표 등이 구체적으로 정립되기 시작하면 각급 기관은 현실적인 문제들에 직면하게 된다. ‘기관 내에서 과연 어느 부서에서 담당할 것인지?’, ‘별도의 인력배치가 필요할 것인지, 필요하다면 어느 수준이어야 하는지?’, ‘추가적인 전문성을 갖춘 인력을 확보해야하는 것인지?’, ‘SDGs만을 염두에 둔 별도의 사업편성과 예산배정이 필요한 것인지?’ 등이 그러하다. 하지만 SDGs가 제시하는 목표와 지표들을 살펴보면 정부기관에서 이미 추진 중이거나, 기획중인 다수의 정책사업과 밀접한 관련성이 있다는 점을 쉽게 알 수 있다. 즉, SDGs는 앞으로 우리사회가 보다 지속가능성이 높은 상태에 이를 수 있도록 포괄적인 목표와 비전을 제시하여 관계기관들이 공유된 문제의식과 공동의 문제해결을 이룰 수 있도록 나침반 역할을 한다고 생각하는 것이 옳을 것이다. 셋째, SDGs 목표가 방대하다는 점 때문에 한국의 상황에 맞게 목표의 선택과 집중할 때, 정부 이외에도 관련 분야 전문가와 국민이 함께 참여하여 우선순위를 결정하도록 ‘과정’을 중요하게 생각해야 한다. 이미 지방자치단체 중 자체적으로 SDGs와 연계하여 지속가능발전전략을 수립한 경우를 참조하여 참여형 지속가능발전전략 수립 원칙을 도출할 수 있다. 서울특별시는 SDGs가 제시하는 보편적 가치에 서울시만의 특수 상황을 반영하여 서울시의 ‘지속가능개발 지표 풀(Pool)’을 관리하고 있으며 선정된 지표를 기준으로 169개 세부목표 중 일부를 취사선택하고 이행하는 방식을 채택하고 있다. 주목할 것은 서울시의 최종 지표 풀(Pool) 선정과 다음과 같은 과정을 거쳐 수립되었다. 먼저 서울시는 관련분야 전문가와 시민사회단체가 참여한 녹색서울시민위원회와 지속가능발전위원회 회의를 여러 차례 거쳐 환경, 사회 문화, 경제 분야별 키워드를 1차적으로 선정하였다. 또한 서울시 정책박람회에 참여한 시민 724명의 시민투표를 통해 시민의 공감을 얻은 상위 핵심 지표를 중심으로 2차 지표(안)을 수립하였다. 서울시가 추진 중인 ‘서울형 SDGs’의 개발은 SDGs를 국내 실정에 맞게 선택하고 구체화하는 과정을 보여주는 사례라고 할 수 있다. 서울시는 「서울시 지속가능성 평가 및 자치구 지속가능발전 추진모델 개발 학술 용역」을 실시하고 2016년 11월 4일 제1회 지속가능발전 대토론회를 개최하여 ‘서울형 지속가능발전 모델’을 위한 지속가능발전위원회, 학계, 전문가, 시민단체 등 200여 명의 다양한 의견을 수렴하였다. 서울시는 현재 전반적인 서울시 시정 운영 계획에 SDGs 17개 목표를 모두 적용하되 169개 세부이행과제는 도시 내의 실정에 맞게 일부 채택하여 이행하고 있다. 예를 들어 절대적 빈곤과 상대적 빈곤을 다루고 있는 SDGs Goal 1번을 심층 분석하여 서울시 내에서는 도시 내의 상대적 빈곤에만 주력하기로 결정하는 방식이다. 또 도시 주택 문제를 다루는 Goal 11번(Make cities inclusive, safe, resilient and sustainable)에 대해서는 하위 항목을 자체적으로 수립하여 주책, 문화유산 자원 보존, 도시의 지속가능성 증진 등으로 재분류하고 몇몇 항목만 채택하는 등 SDGs 간의 우선순위 설정에 주력하고 있다.