정부 및 공공부문 인력규모의 결정 요인과 국제 비교를 위한 통계적 기준 및 분석 방법론에 관한 고찰 doc_id PCY_201804300521126801_1

미국의 연방정부조직은 한국과 마찬가지로 전형적인 대통령을 중심으로 구성된다. 미국은 지역적으로 보았을 때, 50개 주와 1개의 특별행정지역(Washington D.C.) 그리고 다수의 소속지역(territories)으로 구성되고, 이에 해당하는 주정부와 연방정부가 있다. 본 장에서는 연방정부와 한국의 상황에 의미있는 주 및 지방 정부 수준의 몇 가지 인력규모(경찰 및 교원)을 포함하여 인력규모의 변화를 분석한다. 미국 연방정부를 기능적으로 파악하면 한국과 마찬가지로 입법, 사법, 행정부로 나뉘는 삼권분립체제이다. 본장에서는 미국 연방 행정부에 초점을 맞추어 인력규모를 파악하고자 한다. 미국 연방행정부는 대통령/부통령을 정점으로 대통령집행실이 있으며, 15개의 부와 다수의 독립기관 및 공사로 구성되어 있다. 먼저 주요 15개 부처는 다시 부처 내 부(bureaus)와 국(agencies)로 나뉘는 세부조직 단위로 구성되고, 이러한 부와 국은 상당한 자치권을 가지고 정책과정 전반에 주요 역할을 수행한다. ‘작은 정부’ vs ‘큰 정부’의 논의와 함께 정부규모에 대한 연구가 지속적으로 이루어져 왔다. 특히 정부규모는 정부인력규모 이외에도 조직, 재정 등의 측면에서까지 다각적 관점에서 연구가 수행되었으나 본 연구에서는 정부인력규모와 관련한 연구를 중점적으로 고찰한다. 우리나라 정부인력규모에 관한 연구는 정부규모에 영향을 미치는 많은 영향요인 가운에 정치적 영향을 전제한 논의가 많다. 새로운 정권이 등장하면서 행정개혁과 함께 감축운영을 시도하였는데 실제로 정부규모가 감소하였는가에 관한 논의를 정부기능별로 분석한 연구들이 대표적이다(김근세･권순정, 1997; 김근세･박현신, 2009; 김근세･허아랑, 2015; 문명재･주기완, 2006). 선행연구에 따르면 김영삼 정부, 김대중 정부, 이명박 정부의 경우 작은 정부를 표방하여 공무원의 수는 감소하였지만 말기에는 증가하였다(김근세･권순 정, 1997; 김근세･박현신, 2009; 김근세･허아랑, 2015; 문명재･주기완, 2006). 정부인력규모에 영향을 미치는 요인은 관료행태 요인, 경제적 요인, 정치적 요인, 인구사회적 요인으로 분류할 수 있다. 첫째, 관료행태적인 요인은 조직 관리자는 조직전체의 효율성보다는 자신이 속한 조직의 인력을 최대한 확보하고자 하거나 필요최소 인원 이상을 투입하고자 한다는 것이 주요 골자이다. Williamson & Strategizing(1986)의 자유재량이론, Parkinson(1957)의 업무량배증의 법칙, Niskanen(1971)의 예산극대화모형이 대표적이다. 둘째, 경제적 요인의 경우 대표적으로 와그너법칙이 이에 해당한다. 즉 1인당 GDP의 증가, 경제성장률의 상승 등 경제가 발전할수록 그에 부합하는 행정수요가 증가하고 정부의 능력도 확대되기 때문에 정부규모가 증가한다는 것이다(김태일･장덕희, 2006; 홍채은･이근주, 2016). 반면 경제위기 시에는 감축 운영을 실시하여 정부인력규모도 감소하고 실업이 증가할 경우 국민소득이 감소하고 정부재정도 악화되어 정부인력규모도 감소할 수 있다(홍채은･이근주, 2016; 오세철･심용보, 2001; 하미승, 2013a). 셋째, 정치･행정적 요인은 정치체제, 통치자의 인식, 선거 및 정부내적 요인이 있다. 우리나라에서는 ‘정부인력’이라고 할 때 통상 공무원을 칭하며 공무원은 공무원법상의 공무원으로서 중앙정부 공무원, 지방자치단체 공무원, 국공립 교원, 경찰공무원, 소방공무원이 포함된다(김태일, 2012:187). 반면 국가 간 정부인력규모 비교 시 통상적으로 활용되는 OECD 자료의 경우 정부인력은 ‘일반정부’(general government) 종사자이다. 최근에는 여기에 공기업 종사자까 지 포함하여 ‘공공부문’(public sector) 종사자를 지표로 활용하는 추세이다. 공공부문의 범위는 UN의 국민계정체계기준(SNA: System of National Accounts), IMF의 정부재정통계 기준인 GFS(A Manual of Government Finance Statistics), UN의 산업국제표준분규기준(ISIC: International Standard Industry Classification), OECD의 PMS(Public Management Service)가 있다. 한편 종사자의 고용형태에 있어서 과거에 우리나라가 국제기구에 제출하는 통계의 경우에는 공공부문 비정규직 인력이 포함되지 않아 실제보다 과소 추정되었다는 평가가 있었으나 최근에는 포함되어 제출, 발표되고 있다. 특히 2013년 제출 통계까지는 비정규직의 경우 무기계약직과 1년이상 기간제 인원만 포함되었으나 2015년에 새롭게 발표된 통계에는 1년 미만 기간제 인원도 포함되어 있다(2017.6.26. 통계청 담당 사무관 인터뷰). 다만 우리나라의 경우 여타 OECD 국가와 같이 시간제공무원을 상근자 상당(Full Time Equivalent)으로 전환하여 산정하는 방식을 취하고 있지 않다는 점에 유의할 필요가 있다. 그 외에 국제비교에서 제기되는 이슈는 군인과 의경, 그리고 비영리공공기관의 범위이다. 우리나라 군인은 징집제를 택하고 있는 특수성으로 인하여 국제비교에서 일반 사병을 모두 포함하는 것은 공공부문의 규모를 과대하게 측정하는 결과를 초래할 수 있으며 징집군인과 직업군인을 동등한 수준에서 비교하는 것은 타당성이 결여된다(김태일･장덕희, 2006:12). 이에 본 연구에서는 기존의 정부가 발표한 자료가 포함하는 직업군인과 군무원만을 일반정부에 포함한다. 공공부문의 인력을 비교할 때 김태일･장덕희(2006)의 연구를 제외한 대부분의 기존 연구, 그리고 정부 및 언론이 다루는 비교대상은 OECD 국가의 평균이다. 그러나 전술한 바와 같이 OECD 국가만을 대상으로 할 경우 사회보장제도가 확립된 사회민주주의 국가에서는 의료, 교육, 사회복지서비스 등의 분야에서 국가의 개입 정도가 크기 때문에 우리나라를 비롯하여 그렇지 않은 국가에 비하여 공공부문 인력규모가 상대적으로 크다(김태일･장덕희, 2006:4). 따라서 본 연구에서는 비OECD 국가도 분석의 대상에서 포함하였다. 비회원국 선정의 기준은 OECD 국가 가운데 멕시코와 터키의 1인당 국내총생산(GDP) 규모 이상인 국가 가운데 데이터 수집이 가능한 국가이다. 기존의 연구에 따르면 일반적으로 1인당 GDP가 증가할수록 공무원의 규모가 증가하는 경향이 있다(김태일, 2000; 김태일･장덕희, 2006). 우리나라의 1인당 GDP 는 OECD 33개국 중 21위 수준으로 이러한 차이를 고려하지 않고 국제비교를 하는 것은 타당하지 않다(김태일, 2000; 김태일･장덕희, 2006). 공공부문 인력규모 국제비교는 OECD가 각 국가로부터 취합한 자료를 토대로 한다. 공공부문 인력규모 국제비교를 위한 OECD의 지표는 “전체 고용 (total labor force) 대비 일반정부 및 공공부문 고용비중”, 그리고 “전체노동인구(labor force)대비 일반정부 및 공공부문 고용비중” 지표를 활용한다. 국제노동기구(ILO)와 OECD가 수집한 자료를 바탕으로 2013년 전체 고용대비 공공부문 고용비중 및 전체노동인구 대비 고용부문 비중을 나타낸다. 2013년 OECD 국가의 전체 고용 대비 공공부문 고용 비율은 21.3%이다. 반면 우리나라의 2013년 전체고용대비 공공부문 비율은 7.6%, 경제활동인구 대비 공공부문 비율은 7.4%이다. 덴마크와 노르웨이의 경우 공공부문 고용 비율이 전체 고용비율의 30% 이상에 달하는 반면 멕시코와 칠레는 10%를 약간 상회하는 수준이고 일본과 우리나라만이 10% 미만임을 알 수 있다. 이와 같은 국제비교는 공공부문이 경제활동 주체의 일부로서 국가가 공공서비스를 생산하기 위해 얼마나 많은 인력을 고용하는가, 그리고 고용에 대한 지 원을 하는가를 보여줄 수 있다.