검찰의 정치적 중립성과 독립성 확보를 위한 구조적 문제점 진단 및 제도적 개선 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201805080325023111_18

우리나라의 검찰은 독점적인 기소권한을 행사하면서 형사사법절차 전반에 걸쳐 강력한 권한을 행사하고 있지만, 검찰기소에 관한 공정성과 객관성에 대해서는 부정적인 평가가 적지 않다. 현행법상으로도 기소독점주의, 기소편의주의 등 기소권에 대한 재량을 일탈할 가능성이 상존해 있다. 검찰의 기소권에 대한 국민적 신뢰가 떨어지면서 공소권의 제한 및 통제, 기소절차에 있어서의 시민 참여 등에 많은 관심이 더해지고 있다. 검찰조직도 지속적으로 검찰개혁에 대한 노력을 기울이고 있지만, 일련의 검찰 내부 비리사건에 대한 수사과정과 기소결과는 여전히 국민의 기대에는 부응하지 못하고 있는 실정이다. 더구나 최근 국정농단행위에 대한 검찰의 수사 및 기소과정을 보면 검찰의 수사와 기소에 대한 국민적 불신은 매우 높게 나타나고 있다. 이러한 사회적 흐름에서 검사의 공소권 행사에 대해 공정성 확보방안은 더욱 강조되고 있다. 이러한 배경을 바탕으로 이하에서는 현행 공소제기의 기본원칙 및 통제제도를 고찰한 뒤 외국의 기소권 통제제도를 살펴보고 현재 논의되고 있는 검찰 기소권 통제방안들을 검토하고자 한다. 검찰청법 제34조에 따르면 검사의 임명과 보직은 법무부장관의 제청으로 대통령이 정한다. 그리고 이 때 법무부장관은 검찰총장의 의견을 들어 검사의 보직을 제청한다. 또한 검사는 「검사복무평정규칙」에 따라 상급자의 인사평정을 받는다. 본 규칙 제3조 제1항에 따르면 법무부장관은 검찰청법 제7조 제1항에 따른 소속 상급자, 법무부에 소속되어 검사를 겸직하는 사람에 대하여는 법무부 소속 검사로서 해당 검사에 대한 업무처리를 지도·감독하는 상급자, 직무대리 등의 사유로 소속되어 있는 검찰청 외에서 근무하는 검사에 대하여는 직무대리 등으로 실제로 근무하는 검찰청 소속 검사로서 해당 검사에 대한 업무처리를 지도·감독하는 상급자로 하여금 검사에 대한 복무평정을 하게 할 수 있다. 결국 검사의 인사는 법무부장관, 더 나아가 대통령의 지배를 받는 구조라고 볼 수 있으며, 검찰청이 법무부로부터, 그리고 대통령으로부터 독립되어 업무를 수행하지 못하는 한 검찰 및 검사의 중립성과 독립성은 요원하다 할 수 있다. 요컨대 검찰조직은 사실상 대통령을 정점으로 하는 피라미드 구조를 띄고 있다고 볼 수 있으며, 따라서 검찰의 정치적 중립을 원치 않는 대통령 및 그 주변 정치인들이 검찰을 자신들의 밑에 두고자 하는 욕망으로부터 자유로울 수 없다. 검찰은 왜 중립적이어야 하는가? 검찰의 중립성에 관한 논쟁은 이 질문에서부터 출발해야 할 것이다. 검찰이 굳이 중립적일 필요가 없다면, 검찰의 중립성 확보라는 아젠다는 애초부터 무의미해지기 때문이다. 검찰이 중립적이어야 하는 이유는 검사가 객관의무를 짊어져야 하는 준사법기관이기 때문이다. 조직체계상 행정기관인 법무부에 속해 있으나, 그 직무와 권한은 행정기관의 수준을 넘어 국민의 생명·신체와 자유 등 기본권을 수호하는 임무를 내포하고 있기 때문이다. 다만 이처럼 사법기관으로서 직무와 권한을 행사함에도 조직체계상 행정부에 소속되어 있는 행정기관이기 때문에 판사와 같이 완전한 독립적 사법기관이라고 할 수는 없어 검사를 통상 준사법기관으로 정의하고 있다. 따라서 검사는 재판정에서 피고인과 대립하는 위치에 있으나, 그럼에도 단순히 피고인의 처벌만을 지향하는 것이 아니라 실체진실발견을 목적으로 해야 할 의무가 있다. 법무부의 주요 보직 가운데 기획조정실장과 법무실장, 범죄예방정책국장, 출입국·외국인정책본부장은 현직 검사장이 맡고 있으며, 검찰국장과 인권국장도 현직 검사이다. 아울러 법무부 본부 외 소속기관으로서 법무연수원장도 현직 검사이다(2017년 6월 기준). 요컨대 법무부의 국·실장 등 주요 보직 가운데 교정본부장을 제외한 모든 자리를 검사가 장악하고 있다. 이러한 조직구조로 인해 법무부는 사실상 검찰을 통제할 수 없게 되며, 검찰은 법무부를 정치적으로 이용할 수 있게 된다. 이는 뒤에서 검찰권 행사의 중립성·독립성 확보방안과 관련하여 서술할 법무부장관의 일반적 지휘권과 맞물려 법무부와 검찰청이 상호 예속될 수밖에 없는, 이른바 물고 물리는 상황을 낳을 수밖에 없다. 이와 같은 구조적 문제를 해체하기 위한 방안으로 그 동안 논의되어 왔던 것이 이른바 “법무부의 문민화” 또는 법무부의 탈검찰화이며, 현 정부 또한 이를 강력하게 추진하고 있다. 법무부 문민화는 단순히 검사장급 간부 축소를 통한 특권 내려놓기 차원이 아니라 검찰의 정치적 독립이라는 중대 개혁 과제를 달성하기 위한 핵심 수단이라는 것이 정부의 인식이다. 처럼 법무부의 주요 보직에 비검찰출신 전문 행정공무원을 임명함으로써 국민들에게 보다 양질의 법률서비스를 제공하고자 하는 것이다. 검찰의 중립성 확보를 위해 예컨대 대통령의 임명권 조항을 삭제하고, 검사의 임용을 위한 별도의 규정을 두는 방안은 다른 5급 이상 공무원 및 고위공무원단에 속하는 일반직공무원과의 형평성에 비추어 볼 때 타당하지 않다는 반론이 제기될 수 있다. 국가공무원법 제32조 제1항은 행정기관 소속 5급 이상 공무원 및 고위공무원단에 속하는 일반직공무원에 대한 임용권자를 대통령으로 규정하고 있기 때문이다. 이러한 반론에 대해서는 국가공무원법 제32조 제4항부터 제7항과 같이 인사권을 검찰총장에게 부여하는 것이 바람직하다는 주장이 있다. 다만 이 규정들에 열거된 국가기관은 국회와 법원, 헌법재판소, 선거관리위원회로서 헌법기관이며 검찰청과는 헌법적·법률적 지위에 차이가 있다. 따라서 검찰총장에게 검사의 임용에 관한 전권을 부여하기 위해서는 검찰의 지위를 헌법기관으로 격상시키는 헌법개정을 전제로 한다고 볼 수 있다. 다만 검찰의 정치적 중립성 내지 독립성이 확보되지 못하고 있다는 말은 검찰이 정치권력에 예속된다는 의미가 아니라 검찰 스스로 정치지향성을 띈다는 의미로 이해해야 하며, 따라서 검찰청을 법무부로부터 독립시켜 외청화하면 오히려 검찰을 견제할 방안이 사라지게 된다는 주장도 귀담아 들을 필요가 있다. 현행 국가공무원법 제32조의4 제1항은 “행정 지원이나 연수, 그 밖에 능력 개발 등을 위해 필요”한 경우 파견근무를 명할 수 있도록 하고 있다. 요컨대 업무분담 또는 교육훈련을 위한 파견만이 허용된다고 볼 수 있다. 검사를 법무부나 청와대, 감사원, 외교부, 국가정보원 등에 파견하는 것이 이와 같은 목적에 부합하는 것인지 의문이라는 지적이 있다. 이와 같은 검사파견제도는 특별한 업무분담이나 교육훈련을 위한 것이 아니라, 검찰의 정보권력 확보를 위한 수단이라는 것이다. 이러한 지적에 따르면 2014년 기준으로 총 2,000 여명의 검사 가운데 약 3분의 1 가량이 다른 기관에 파견되어 있으며, 따라서 검찰 본연의 업무에 충실하면서 그 중립성을 확보하기 위한 핵심은 바로 파견제도의 남용을 억제하고 검찰인력을 송무에 집중시키는 것이라고 한다. 그리고 파견인력의 복귀는 단순히 파견기관장의 복귀신청이나 단순행정명령으로도 가능하여 별다른 제도보완이 필요하지 않다. 이러한 배경으로 검사장 직선제와 더불어 법무부장관과 대통령 등 정치권의 영향력을 배제하기 위한 것으로 검찰총장 직선제 또는 외부영입도 하나의 대안으로 언급되고 있다. 검찰총장을 외부에서 영입한다 하더라도, 고도의 법률적 지식과 경험을 필요로 하는 검찰총장 업무의 특성상 상식적으로 검찰청법 제27조의 요건에 부합하지 않는 사람의 영입을 생각하기는 어렵기 때문에, 검찰총장 외부영입은 별도의 법률개정 없이 바로 시행할 수 있을 것으로 보인다. 다만 검찰총장 직선제를 도입하고자 하는 경우에는 검사장 직선제와는 다른 헌법적 문제를 야기할 수 있다. 우선 대통령이 검찰총장을 임명하고자 할 때에는 국무회의의 심의를 거쳐야 한다. 헌법 제89조가 검찰총장 임명을 국무회의 심의사항으로 명확히 규정하고 있기 때문이다. 물론 헌법 제78조가 “헌법과 법률이 정하는 바에 의하여” 대통령이 공무원을 임면할 수 있도록 규정하고 있으므로, 법률로써 대통령이 아닌 자가 공무원을 임명하도록 할 수 있다. 즉 대통령이 아닌 “전체 검사” 또는 “시민”이 선출로써 검찰총장을 임명하도록 하는 것은 헌법에 반하지 않는다고 넓게 해석할 여지가 있다.