검찰의 정치적 중립성 확보와 권력기관으로서의 민주적 개혁을 위한 구조적 문제점 및 검사동일체 원칙의 한계 분석 doc_id PCY_201805080325023111_4

그래서 이 글에서는 ‘검･경 수사권 조정방안’ 자체에 대해서는 따로 다루지 않고자 한다. 이는, 검찰의 시각에서는 ‘수사권의 전부 또는 일부의 박탈’로, 경찰의 시각에서는 ‘수사권의 독립 또는 환원’으로 이해될 수도 있겠지만, 국민의 시각에서는 수사기관이 갖는 권한의 총량이 특별히 달라질 것이 없으므로 ―냉정하게 보면― 이것만으로는 개혁이라고 말할 수 없기 때문이다. 이와 관련하여 국정전략의 하나인 ‘권력기관의 민주적 개혁’을 위한 근거로서 국정기획자문위원회는 ‘견제와 균형의 원리’를 제시하고 있는데, ‘견제와 균형’은 권력분립을 위한 원리이므로 행정부와 사법부 간의 견제와 균형을 말하는 것이라면 방향이 맞지만, 같은 행정부 소속 기관인 검찰과 경찰 간의 견제와 균형을 말하는 것이라면 적절치 않을 수 있다. 검찰과 경찰 간에 상호 견제할 필요성은 있을 수 있지만, 두 기관 간에 힘의 균형을 맞추는 일은 대통령의 권력만 강화시킬 수 있기 때문이다. 그래서 이 글에서는 ‘권력기관 간의 견제와 균형’을 하나의 목표로써 견지하되 본래의 의미로써 원용하고자 한다. 검찰의 정치적 중립성에 관한 논쟁 또는 비판의 핵심은 고위공직자 부정부패사건, 고위직 검사의 비리사건을 다른 일반사건에 비해 수사를 상당히 부실하게 진행하는 등 이른바 권력 눈치보기에 있다고 볼 수 있다. 이는 검찰이 “법대로” 자신의 직무를 수행하지 못하고, 여러 정치·경제·사회적 파장을 고려하였기 때문이라는 지적이 있다. 그러나 그 이면에는 보다 본질적인 문제가 존재한다. 즉 검찰이 그와 같은 파장을 왜 고려할 수밖에 없는 구조가 되었는가 하는 점이다. 몇몇 정치검사가 “물을 흐리고”, 결국에는 검찰조직 전체가 개혁대상이 되지 않을 수 없었던 상황을 따져보아야 한다. 이러한 상황의 근저에는 검찰조직의 구성에서부터 검찰권 행사에 이르기까지 정치와 권력이 영향력을 미칠 수밖에 없는 구조적 문제가 있다. 검찰청법 제8조에 따르면 법무부장관은 검찰사무의 최고 감독자로서 일반적으로 검사를 지휘·감독하고, 구체적 사건에 대하여는 검찰총장만을 지휘·감독한다. 이를 법무부장관의 일반적 지휘권이라고 한다. 이는 본래 법무부장관의 직접지휘를 금지함으로써 검사의 독립적이고 중립적인 검찰권 행사를 보장하기 위한 규정으로 이해할 수 있다. 조직체계상 검찰이 행정부에 속한 행정기관적 성격을 갖는다는 점을 고려하면 나름 타당한 규정이라 할 수 있겠으나, 검찰에게 준사법기관적 성격을 인정하는 경우에는 그 본질에 배치되는 규정으로 이해될 여지도 있다. 그런데 이와 같은 규정이 실제로는 상명하복이라는 독특한 조직문화와 결합하여 사실상 법무부장관이 개별사건에 대해서도 검찰권 행사에 실질적으로 영향을 미치게 되는 결과를 야기하고 있다. 법규정상 또는 형식상 각 검사에 대한 법무부장관의 개별지휘권을 부정한다 하더라도, 검찰총장에 대한 구체적 지휘권을 부여함으로써 결국 개별사건처리에서도 각 검사에게 간접적으로 영향력을 행사할 여지를 남겨두고 있다. 결과적으로 검찰조직 전체가 사실상 법무부장관을 피라미드의 정점으로 하는 수직적 구조를 띌 수밖에 없다. 본 규정은 2004년 개정되었다(법률 제7078호, 2004.1.20. 개정 및 시행). 개정된 제7조 규정에 따르면 “검사는 검찰사무에 관하여 소속 상급자의 지휘·감독에 따”라야 하며(제1항), 다만 “구체적 사건과 관련된 제1항의 지휘·감독의 적법성 또는 정당성 여부에 대하여 이견이 있는 때에는 이의를 제기할 수 있”도록 하였다. 이로써 검사동일체 원칙이 폐지되었다고 이해하는 시각도 있으나, “상사의 명령에 복종”한다는 노골적인 문구가 “상급자의 지휘·감독에 따른다”는 다소 완화된 문구로 수정된 것에 불과하며, 검사동일체 원칙은 여전히 유효하다고 보는 시각도 있다. 제2항에서 각 검사의 이의제기권을 인정한 것은 엄격한 검사동일체 원칙을 다소 완화한 것으로 해석할 수는 있다. 다만 본 법률 제7조의2에 따라 검찰총장과 각급 검찰청 검사장 및 지청장은 소속 검사의 직무를 자신이 처리하거나 다른 검사로 하여금 처리하게 할 수 있기 때문에, 일선 검사의 이의제기권이 사실상 무력화될 위험이 있다. 상급자의 지휘·감독에 이의를 제기한 검사를 해당 직무에서 배제하고 다른 검사로 하여금 그 직무를 수행하도록 할 수도 있기 때문이다. 이에 대해서는 우선 검사가 단독관청이라는 것과 독립관청이라는 것은 전혀 다른 차원의 문제로서, 검사는 관청의 구성을 어떻게 하는가라는 차원에서 단독관청이기는 하나 권한을 행사함에 있어 누구의 지시도 받지 않고, 기속되지도 않는가 하는 차원에서 독립된 관청은 아니라는 반론이 제기되고 있다. 이 반론은 또한 국가기관이 기관으로서 기능을 하려면 어떠한 문제에 관해 외부적으로 단 하나의 국가의사가 존재해야 하며 이는 검찰도 마찬가지라 할 수 있는데, 법원의 의사결정은 심급제와 상급심 재판의 기속력(법원조직법 제8조)을 통해 단 하나의 의사로 표출되는 것과는 달리 검찰의 의사결정에는 이러한 구조가 마련되어 있지 않으니 상사의 지휘와 감독에 따르는 이른바 상명하복관계는 불가피하다고 주장하고 있다. 한편 검찰에는 법원과 같은 합의제도가 존재하지 않기 때문에 개별 검사가 독립된 청으로서 단독으로 결정하는 경우 오히려 잘못된 결론에 이를 수 있으며, 검사동일체 원칙의 실질적 의미는 경험있는 상관의 조언을 제도적으로 보장하는 기능을 갖기 때문에 검찰청법 제7조의 규정은 적법한 상사의 지휘·감독에만 따르도록 한 것이라고 해석하는 한에서 여전히 의미를 갖는다고 보는 견해도 있다. 검사동일체 원칙이 갖고 있던 애초의 취지를 되살리고 경직된 조직문화를 개선하기 위한 위와 같은 법개정에도 불구하고, 검사동일체 원칙의 가치에 대해서는 여전히 의문이 제기되고 있다. 개개의 검사가 독자적인 준사법기관으로서 공익을 대변하고 있다는 점에서 단일한 행정관료조직과 동일하게 얽어매는 것은 타당하지 않으며, 일련의 형사사건 처리에서 상명하복 관계가 그대로 적용된다면 검사를 단독관청으로 인정하고 있는 검찰청법 제4조에 정면으로 배치된다는 것이다. 검사동일체 원칙은 수사 및 기소에 있어서 검찰권 행사의 궁극적 주체를 검찰총장으로 귀속시키는 결과를 초래하기 때문에, 단독관청으로서 검사의 독립성을 해치는 역기능을 한다는 지적도 있다. 검사동일체 원칙은 특히 내부결재제도와 합쳐져 검찰 내 중앙집권적 권한운용 시스템을 고착시킴으로써 검찰 내부의 민주화를 가로막고 있기 때문에 검사동일체 원칙을 전면적으로 해체해야 한다는 강한 주장도 나오고 있다. 그간 검찰개혁을 위한 움직임에 직면하여 검찰은 썩은 살을 도려내고 뼈를 깎는다는 심정으로 내부개혁을 단행하겠노라고 공언해 왔지만, 그것이 실제로 이행되었는지에 대해서는 회의적인 시각이 다수인 듯하다. 2016년 8월 31일 대검찰청은 검찰개혁의 일환으로 「법조비리 근절 및 내부청렴 강화 방안」을 내 놓았다. 그러나 이 개혁방안은 단지 “변론의 투명성과 감찰의 실효성 강화”에만 중점을 두고 있다. 부수적으로나마 검찰의 자체적 개선방안으로 ① 특임검사식 감찰시스템 도입 및 감찰위원회 역할 강화와 ② 검찰간부 비위 전담 특별감찰단 신설, ③ 특정부서 근무자에 대한 주식거래 금지, ④ 승진대상 검찰간부의 재산형성과정 심층심사를 제시하였으나, 이는 검사 개인의 비리에만 초점을 맞추고 있을 뿐, 검찰조직 자체의 개혁방안에 대해서는 뾰족한 해답을 제시하지 못하고 있다는 한계가 있다.