검찰의 중립성 및 독립성 확보를 위한 경찰·검찰 개혁 방안과 고위공직자비리수사처(공수처) 설치의 필요성 및 쟁점 검토 doc_id PCY_201805080325023111_5

먼저, ‘경찰개혁 방안’과 관련해서는 검찰개혁의 과정에서 경찰이 어부지리(漁父之利)를 얻는 형국은 국민이 바라는 바가 아니며, ‘국민의 자유와 권리의 신장’이라는 측면에서 경찰도 진정성 있는 개혁을 추진해야 한다는 점에 무게를 두었다. 이를 위해서는 경찰권력을 지방정부, 입법부 등과 나눌 필요가 있고, 인권침해 소지가 많은 경찰사무를 개선하기 위해 노력해야 하며, 친인권적 경찰로 체질을 개선하기 위한 자체 개혁방안을 경찰구성원의 뜻을 모아 추진해야 한다는 점을 강조했다. 또한, 수사권을 검찰, 경찰 간에 나누고, 지방정부 등과 나누는 것만이 중요한 것이 아니고, 수사권한 총량을 줄이기 위한 다양한 노력이 필요함을 환기시켰다. 또한, ‘검찰의 중립성 확보방안’과 관련해서는 검사 스스로가 인사･승진에 목맬 수밖에 없도록 구조화되어 있는 ‘검찰 인사시스템 개혁’의 중요성을 강조하면서 검사 인사권 독립 문제, 법무부와 검찰청의 분리 문제, 검사 파견 문제, 검사장 직선제, 검찰총장 직선제 등 검찰인사와 관련한 여러 쟁점을 분석하였다. 이와 관련하여 검찰권 행사의 중립성･독립성 확보라는 측면에서 법무부장관의 일반적 지휘권 폐지 문제와 검사동일체 원칙 해체 문제를 검토하였고, 고위공직자비리수사처 설치의 필요성을 다양한 시각에서 검증하였다. 검찰개혁의 구체적 방안으로 언급되고 있는 법무부의 탈검찰화, 검사장 직선제 등은 검찰 인사의 독립성 확보방안으로, 법무부장관의 일반적 지휘권 폐지와 검사동일체 원칙의 해체 또는 완화는 검찰권 행사의 중립성·독립성 확보방안으로 범주를 구분할 수 있다. 이와 같은 개혁방안은 개별 검사의 비위나 검찰조직의 인습에 초점을 맞추고 있다기보다는, 대통령을 비롯한 정치권의 영향력을 배제하거나 적어도 최소화하려는 시도라고 할 수 있다. 그리고 지금까지 검찰이 외부의 부당한 간섭으로부터 스스로를 “지켜내지” 못했기 때문에, 그 구조 자체를 개혁함으로써 외부의 영향력을 차단하고자 한 것이라 이해할 수 있다. 특히 이른바 고위공직자비리수사처는 최근 검찰개혁의 가장 중요한 “수단”으로 인식되고 있다. 다만 고위공직자비리수사처가 전가의 보도가 될 수 없다는 반대론과 마찬가지로, 고위공직자비리수사처의 설치를 찬성하는 입장도 고위공직자비리수사처가 검찰의 중립성 확보를 위한 최적의 궁극적 수단은 아니라는 점에는 대체로 동의하는 것 같다. 검찰개혁이 잘 이루어져 인사체계가 합리화되고 검찰조직 자체가 매우 건강하게 재편되어 검사의 직무수행에 철저한 중립성이 보장된다면 고위공직자비리수사처이든 특별검사제도이든 굳이 필요치 않을 것이다. 검찰 외에 수사·기소권을 갖는 별도의 기관을 설치할 필요가 있는가? “고위공직자 비리수사처(이하 공수처)”의 설치와 관련한 가장 중요한 질문이라 할 수 있다. 그와 같은 필요성이 부정된다면 공수처 설치 논의가 애초에 무의미해지기 때문이다. 그러나 유감스럽게도 검찰 외의 수사기관에 대한 요청은 꽤나 오래 전부터 있어왔다. 1999년에 「한국조폐공사 노동조합 파업유도 및 전 검찰총장 부인에 대한 옷로비 의혹 사건 진상규명을 위한 특별검사의 임명 등에 관한 법률(이른바 조폐공사 파업유도 및 옷로비 사건 특검법)」에 따라 최초로 실시되었던 특검도 이와 같은 맥락에서 이루어졌던 것이라 할 수 있다. 그런데 이제는 개별 법률에 의해 실시되는 임시 특별검사제도의 한계를 지적하며, 특별검사제도의 상설화를 주장하는 목소리가 더욱 커지고 있다. 이는 기존의 검찰시스템과 한시적 특별검사제로는 대통령을 비롯한 고위공무원의 권력형 비리사건, 정경유착과 같은 부정부패 사건을 제대로 해결할 수 없다는 인식에서 출발한다. 공수처 설치를 주장하거나 지지하는 견해는 그 논거가 비교적 간명하다. 여태껏 특히 검찰 자신의 비리와 고위공직자의 부정부패 척결에 별다른 효과를 보이지 못했던 검찰의 권한을 분산·통제함으로써, 부정부패와 정격유착 등 비리를 척결하고 더 나아가 검찰의 정치적 중립성과 공정성 실현까지도 도모한다는 것이다. 앞에서 살펴본 바와 같이 검사의 임명과 승진, 전보 등 인사에 대통령을 비롯한 고위공직자의 직·간접적 영향력을 배제할 수 없는 조직체계상의 한계, 그리고 팔은 안으로 굽는다는 속담과 같이 검찰 자신의 비리에 대해서는 비교적 관대하게 처분해왔던 관행들이 공수처 설치론의 논거가 되고 있다. 이러한 주장은 정치인이나 고위공직자, 그리고 검찰내 비위자에 대한 수사를 공수처가 전담토록 함으로써 오히려 검찰은 정치적 부담과 속박으로부터 자유로워질 수 있다고 한다. 검찰의 정치적 중립성 논란을 낳을 우려가 있는 사건은 애초부터 다른 기관에 넘겨버리자는 것이다. 한편 특별검사제나 상설특검제가 국회의 의결이라는 정치과정을 통해 개시·진행된다는 점에서 정치적 기상도에 따라 수사여부 및 내용이 좌우될 수 있기 때문에, 독자적이고 상시적인 수사능력을 갖춘 공수처가 권력감시 및 통제기능을 수행하는 것이 타당하다는 견해도 있다. 그 밖에 부수적이긴 하나, 공수처 신설은 그 동안 특검에서 반복해서 계산된 고정비용을 절약하는 것이고, 이는 예산과 인력의 낭비가 아니라 오히려 예산과 인력의 재편 및 절감으로 보아야 한다는 견해도 있다. 공수처의 설치를 주장 또는 찬성하는 견해는 대체로 공수처 수사대상 범죄에 대해서는 기소법정주의를 채택하는 것이 바람직하다고 한다. 그간 검찰의 수사와 기소에서 편파수사나 축소·은폐수사의 의혹이 끊임없이 제기되어 왔던 영역이었고, 특히나 이러한 범죄들은 민주주의와 법치주의를 근간에서부터 저해하는 것들이기 때문이라는 것이 그 논거이다. 2016년 8월 8일 ‘고위공직자비리수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’이 발의되었는데, 당해 발의안에는 고위공직비리수사처의 설치와 관련하여 기소법정주의의 도입안이 포함되어 있다. 구체적인 내용은 “특별검사는 사건에 대하여 충분한 혐의가 인정되고 소송조건을 갖춘 때에는 공소를 제기하여야 하고, 충분한 범죄혐의가 없는 경우, 범죄가 성립되지 않는 경우, 소송장애사유가 존재하는 경우에는 수사를 중지하거나 기소하지 않아야 한다(안 제19조).”는 것이다. 그러나 기소법정주의 하에서도 충분한 범죄 혐의의 존재를 결국 검사의 판단에 따라야 한다는 한계가 있다. 수사의 방향과 성과의 결과로 기소가 이루어지는 점을 생각해 볼 때, 수사지휘권과 기소권을 독점적으로 행사하는 공수처 검사의 경우 수사단계에서 기소법정주의를 무력화시킬 수 있다는 문제가 있다. 한편 기소법정주의 도입과 관련하여서는 “중대부패범죄에 대한 기소법정주의”가 논의되고 있다. 다만 그 대상범죄를 어느 범위까지 인정하여야 하는지 추가적인 논의가 필요하다는 점, 다른 범죄와의 형평성 논란이 발생할 우려가 있다는 점 등에서 신중하게 고려할 필요가 있다. 공수처와 관련한 여러 논쟁 가운데, 검찰권을 견제하고 고위공직자의 부정부패 또는 검찰 내 비리의 수사에는 공수처보다는 상설특검이 보다 적절하다는 의견도 나오고 있다. 상설특검은 특별검사가 미리 정해져 있는 것이 아니므로 사안별로 권력을 영향을 받지 않은 특별검사를 임명할 수 있어 정치적 독립성을 유지하는데 공수처보다 유리하다는 것이다. 상설특검이 설치되어 있으면 간단히 정치권의 합의나 다수당의 결심에 따라 작은 규모의 사건이라도 특검이 도입될 수 있는 장점이 있다고 한다. 공수처와 상설특검은 전혀 다른 성격의 것이 아니라는 견해도 있다. 구체적인 실현형태에서 다소간의 차이를 보이더라도 본질은 동일하다는 것이다. 기본적으로 ㉠ 적극적 반부패기관이면서, ㉡ 권력형 비리사건을 전담하는 상설 전문기관이고, ㉢ 수사권과 기소권을 통할하며, ㉣ 정치적 독립성이 보장되고, ㉤ 대상범죄에 대해서는 기소법정주의를 채택한다는 측면에서는 양자를 동일한 것으로 볼 여지도 있다.