검찰의 기소권 남용을 방지하고 형사사법의 공정성을 확보하기 위한 국내외 시민 참여 및 통제 제도에 관한 비교 분석 doc_id PCY_201805080325023111_7

현재 일본의 전국 지방재판소(우리의 지방법원)와 주요 지방재판소 지부 건물에 총 165개소의 검찰심사회가 설치되어 있다. 검찰심사회는 법원에 설치되어 있으나 그 직무는 독립적으로 수행한다(일본 검찰심사회법 §3). 법원이라고 하더라도 검찰심사회의 권한 행사에 관하여 지시 또는 명령을 하거나 그 활동에 간섭해서는 안 되며, 이는 검찰심사회의 자주성과 심사의 공정성을 담보하기 위함이다. 검찰심사회는 독립적으로 심사를 진행함에 있어 전문적인 법률 지식을 보충하여야 할 필요가 있다고 인정되는 때에는 사건마다 변호사 중 한 명의 심사보조원(審査補助員)을 위촉할 수 있다(검찰심사회법 §39의2①, ②). 심사보조원은 위촉된 특정 사건에 대해 ① 관련 법령 및 그 해석을 설명하고 ② 해당 사건의 사실상 및 법률상의 문제점을 정리하는 한편, ③ 그 문제점들에 대한 증거를 정리하여 ④ 해당 사건의 심사에 대해 법적 견지에서 필요한 조언 및 ⑤ 의결서 작성을 보조하되(검찰심사회법 §39의2③, ④), 검찰심사회의 설치 취지에 맞게 자발적인 판단을 방해하지 않도록 유의하여야 한다(검찰심사회법 §39의2⑤). 검찰심사회의 의결은 검사의 불기소처분의 당부에 관하여 ① 기소상당, ② 불기소 부당, ③ 불기소상당의 의결로 이루어진다. 우선 기소상당 의결은 검사의 불기소처분이 부당할 뿐만 아니라 기소되어야 하는 사건으로 판단된 경우이며, 검찰심사원 11명 중 8명 이상의 찬성이 필요하다. 기소상당 의결이 결정된 경우 검사는 신속하게 의결내용을 참고하여 기소할지 여부를 재검토한 후에 기소 또는 불기소처분을 결정하게 된다(일본 검찰심사회법 제41조). 현행법하에서는 검사가 재차 불기소처분을 결정하면 검찰심사회가 제2단계 심사를 진행하게 된다(동법 제41조의2). 검찰심사회가 의결서의 사본을 송부한 날로부터 최장 3개월 이내(검사가 기소 또는 불기소처분의 결과를 검찰심사회에 통지하지 않은 경우에도 마찬가지로)에 제2단계 심사가 개시된다. 제2단계 심사에는 반드시 심사보조원을 위촉하여 법률에 관한 전문적 지식을 보완하여 심사를 진행해야만 한다(동법 제4조의4). 또한 기소의결이 결정된 경우에는 재차 검사에 대하여 검찰심사회의에 출석하여 의견진술의 기회를 부여해야만 한다(동법 제41조의6). 검찰심사회는 관할지역 내 중의원 의원의 선거권을 가지는 자 중에서 무작위로 선정된 11명의 검찰심사원으로 구성된다(검찰심사회법 §4). 만 20세 이상의 일반 시민은 누구나 검찰심사원이 될 수 있기 때문에 검찰심사회법은 검찰심사원의 요건 및 제척사유 등을 상세히 규정하고 있다. 먼저 학교교육법(学校教育法, 昭和22年法律第26号)상 규정된 의무교육을 마치지 못하였거나 징역 또는 금고 1년 이상의 형에 처해진 사람(검찰심사회법 §5), 황실 구성원이나 법관･변호사･변리사･경찰관･법무사 등 형사사법기관 종사자는 검찰심사원이 될 수 없다(검찰심사회법 §6). 검찰심사원이 피의자나 피해자, 또는 그 친족･법정대리인･후견인･동거인이거나 사건에 대해 고발 또는 청구를 하거나 사건에 대한 증인･감정인･대리인･변호인이 된 때에는 제척사유에 해당한다(검찰심사회법 §7). 나아가 나이가 70세 이상이거나 5년 이내 검찰심사원이었던 사람, 국회의원 또는 지방의회 의원, 국가 또는 지방자치단체 직원 및 교원, 학생, 중증질환자 등은 검찰심사원의 직무에서 제외될 수 있다(검찰심사회법 §8). 검사의 불기소처분에 불복이 있는 고소인이나 고발인은 그 검사가 속한 지방검찰청 또는 지청을 거쳐 서면으로 관할 고등검찰청 검사장에게 항고할 수 있다(검찰청법 제10조 제1항). 항고를 한 자는 그 항고를 기각하는 처분에 불복하거나 항고를 한 날부터 항고에 대한 처분이 이루어지지 아니하고 3개월이 지났을 때에는 그 검사가 속한 고등검찰청을 거쳐 서면으로 검찰총장에게 재항고할 수 있다(검찰청법 제10조 제3항). 검찰항고제도는 이론적인 측면에서 검사의 불법·부당한 불기소처분에 대하여 검찰 조직 내부에 자체적인 시정의 기회를 준다는 점에서 고소인·고발인의 신속한 권리구제를 도모할 수 있다. 그러나 실천적인 측면에서 검찰항고제도는 검찰 스스로 부당한 불기소처분을 시정하는 제도라는 점에서 근본적인 한계를 가지며, 검사동일체 원칙이 존재하는 검찰실무 현실에 비추어 볼 때 기소권 통제제도로서의 역할은 극히 미미하다는 비판이 제기된다. 이에 검찰은 검찰항고제도의 내재적 한계를 보안하기 위해 검찰항고심사회제도를 도입하여 실시하고 있다. 검찰항고심사회제도는 검찰항고사건의 처리과정에 공정성과 객관성의 확보를 위해 변호사와 법학교수 등 외부전문가가 참여할 수 있도록 하는 제도로서 2003년 대구고등검찰청을 최초로 운용되어 왔다. 한편 일본은 검찰의 기소권에 대한 통제로서 부심판제도와 더불어 검찰심사회 제도를 두고 있다. 일본의 검찰심사회제도는 미국의 기소배심제도와 같이 형사사법에 대한 국민의 참여라는 점에서 근거를 같이한다. 검찰심사회법 제1조에서는 공소권행사에 관하여 민의를 반영하여 그 적정을 도모하기 위한 것으로 검찰관의 불기소처분의 당부를 심사하고 검찰사무의 개선에 관한 건의나 권고를 하는 것을 임무로 하고 있다. 불기소처분에 불복이 있는 고소인 등은 그 처분의 당부에 관하여 관할 지방재판소에 설치된 검찰심사회에 심사를 제기할 수 있다(검찰심사회법 제30조, 제2조 제2항). 일본의 검찰심사회법 제1조에는 검찰심사회는 지방재판소 및 그 지원에 최소한 1개 이상을 설치하도록 규정하고 있다. 검찰심사회는 국회의원 선거권자 중에서 무작위로 선정한 11인의 검찰심사원으로 구성된다(동법 제4조). 검찰심사회는 불기소처분에 대한 당부의 심사와 검찰사무의 개선에 관한 건의 또는 권고에 관한 사항을 논의한다(동법 제2조 제1항). 고소인, 고발인 및 범죄피해자로부터 신청을 받아 불기소처분의 당부를 심사한다. 이외에도 청구가 없더라도 직권으로 심사할 수 있다(제2조 제3항). 피의자가 수사 및 공판과정에서 겪게 되는 정신적･육체적･경제적 고통이나 손실은 상당하며 사후 회복이 어렵다는 점에서 사전에 부당한 기소 내지 공소권의 남용을 통제하여야 함은 이론의 여지가 없다. 검찰의 기소권 행사에 대한 시민적 통제의 대표적인 유형인 미국식 기소배심제에 대하여 미국 자체 내에서도 그 장･단점에 대한 논란이 많은 만큼 국내에의 도입 여부를 놓고 입장차가 있는데, 이는 일견 지극히 자연스럽다. 기소배심제의 도입을 전면 도입하여야 한다는 의견이 있는 가운데, 기소배심제 도입에는 원론적으로 찬성하지만 그 대상사건을 제한하여야 한다는 의견도 다수 발견된다. 무엇보다 형사사법체계가 상이한 외국의 제도를 도입함에 있어서는 그 법리적 문제점을 사전 검토한 후 신중히 도입하여야 한다는 주장이 설득력 있게 받아들여지고 있다. 그럼에도 불구하고 기소배심제는 수사 및 기소절차에 사전적으로 시민이 개입할 수 있도록 한다는 점에서 그 고유한 가치를 지닌다는 점이 주지되어야 할 필요가 있다. 기소배심제도는 절차상 검사의 공소권 행사에 대한 시민의 사전적 참여제도라고 한다면, 검찰심사회는 검사의 불기소처분에 대한 사후적 참여제도라는 점에서 차이가 있다. 나아가 기소대배심 도입 또는 검찰시민위원회가 확대되면 그 외 검찰 단계 및 기소 절차에의 시민참여 방안 확대를 위한 논의가 중단될 가능성이 높다. 현행 검찰시민위원회가 당초 설치 및 구성의 한계상 엄밀한 의미에서 검사의 기소권을 효과적으로 통제할 수 있는 장치라고 보기 어렵다는 점은 고려되지 않고, 특히 ‘당사자’로서의 시민참여 제도로서 의미를 지니는 재정신청제도 확대는 더 이상 주장하기 어렵게 될 수 있다. 형사사법체계의 책임성과 투명성 증진을 위해 시민참여 제도에 대한 관심이 고조되는 현 상황에서는 시민참여 제도가 지니는 장점과 동시에 이에 내포된 문제점도 염두에 두어야 한다. 즉, 기소대배심이나 검찰심사회, 검찰시민위원회 제도에서와 같이 시민이 ‘대표자’로서 형사사법에 참여하는 것은 본질적으로 일정한 한계를 내포하고 있다. 미국의 기소대배심과 일본의 검찰심사회 운영 현황을 분석한 결과에서 보는 바와 같이 검찰시민위원회가 강화 내지 제도화 된다 하더라도 절차적으로 효율적이지 못하다는 비판은 결국 우리나라에서도 반복될 것으로 전망된다.